Формы и инструменты регулирования инвестиционной деятельности на уровне органов местного самоуправления

Источниками определения полномочий при управлении инвестиционной деятельностью на уровне органов местного самоуправления являются:

— Конституция РФ;

— Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ;

— Федеральный закон от 25 сентября 1 997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации» № 126-ФЗ;

— Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» № 39-ФЗ;

— федеральные законы, предоставляющие органам местного самоуправления полномочия в применении тех или иных инструментов регулирования инвестиционной деятельности.

В соответствии с законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», для создания благоприятных условий развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, муниципальные органы власти могут использовать следующие инструменты:

1) льготы для субъектов инвестиционной деятельности по уплате местных налогов;

2) защиту интересов инвесторов;

3) льготные условия пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципаль­ной собственности;

4) расширение возможностей использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения (например, обеспечение системы ипотечного кредитования);

5) контроль за целевым и эффективным использованием средств местных бюджетов, направляемых на ка­питальные вложения;

6) прямое участие в инвестиционной деятельности, которое осуществляется посредством:

— разработки, утверждения и финансирования инвестиционных проектов, осуществляемых муниципаль­ными образованиями;

— участия в разработке и утверждении инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне и уровне субъектов. РФ, если органы местного самоуправления осуществляют их частичное финансирование;

— размещения на конкурсной основе средств местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов (на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими, на условиях закрепления в муниципальной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов);

— экспертизы инвестиционных проектов;

— размещения муниципального заказа;

— выпуска муниципальных займов;

— вовлечения в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в муниципальной собственности;

— предоставления муниципальных гарантий по инвестиционным проектам на конкурсной основе за счет средств местных бюджетов.

Инструменты стимулирования внебюджетных инвестиций (для привлечения инвестиций в инфраструктуру, коммунальные службы или местную коммерческую деятельность) включают:

а) выдачу гарантий;

б) использование некоторых видов внебюджетных внерисковых структур с привлечением частного капитала.

Выдача гарантий позволяет избежать лимитов на объем долга бюджета, позволяет использовать способ­ность бюджета поглощать риски и стимулировать кредиторов и инвесторов. Трансакции при этом выводятся за пределы бюджета, но риск остается на бюджетных финансах. Использование внебюджетных внерисковых струк­тур обеспечивает вывод рисков за пределы бюджета и бюджетной отчетности.

Муниципальные органы власти в Российской Федерации часто выдают гарантии небюджетным организациям. Эти гарантии могут быть разделены на три основных типа, которые уже рассматривались нами выше при анализе инструментов управления инвестиционной деятельностью на федеральном уровне:

• гарантии на текущие эксплуатационные расходы; они обеспечивают продолжение снабжения без не­медленной (в текущий период) выплаты денежных средств из бюджета. Результатом предоставления таких гарантий является отсрочка учета расходов, при этом учитывается очень высокая степень вероятности осуществления бюджетных выплат по гарантиям в будущий период. В действительности такие гарантии не имеют никако­го отношения к инвестициям;

• инвестиционные гарантии околобюджетной деятельности включают предоставление гарантий бюджета местным муниципальным службам и другим предприятиям, предоставляющим услуги населению (водоснабжение, канализация, отопление, освещение, коммунальное хозяйство и т.д.), которые могут контролироваться администрацией, даже если формально они не находятся в ее собственности. Разница между ценами, по кото­рым данные услуги оказываются населению, и их себестоимостью покрывается за счет субсидий администрации;

• гарантии чисто коммерческим предприятиям, участвующим в создании некоторых активов, считающих­ся скорее «желательными», чем «необходимыми». При этом предполагается, что в будущем не наступит момента, когда администрации придется платить по своим гарантиям, за исключением некоторых случаев. В данном случае гарантии действительно являются «условными» обязательствами.

Внебюджетные внерисковые структуры. Любой реализуемый проект включает в себя социальный, экономический и коммерческий компоненты. При отделении коммерческого компонента проектов от двух других и дальнейшего использования коммерческих доходов в целях привлечения частного капитала за счет имею­щегося объема бюджетных средств можно осуществить больший объем социальных или экономических инвестиций. Такие операции могут проявляться в различных формах с некоторыми общими характеристиками. Общим для всех видов является то, что определенная часть инвестиций или других активов в данном случае финансируется за счет частного капитала, а бюджет при этом не имеет никаких остаточных обязательств по погашению долга, обеспечивающего данный актив. К числу инструментов относятся:

1) доходные облигации;

2) концессионное финансирование определенного вида служб или услуг;

3) государственно-частное партнерство;

4) секьюритизация.

1. Доходные облигации. Капитальный проект в достаточном объеме финансируется за счет выпуска ценных бумаг (облигаций), обеспечением которых являются будущие доходы только этого проекта. При этом бюджетные гарантии по этому долгу не предоставляются.

2. Концессионное финансирование определенного вида служб или услуг. Во многих случаях ограниченная (местная) монополия может быть передана или даже продана частному оператору, который, как правило, обязан купить существующие или новые основные средства. При этом структура концессионного финансирования позволяет высвободить существенные средства инвестиционного бюджета, которые не потребуется вкладывать в данные активы. Доход может собираться либо в виде платежей населения за предоставление коммерческих услуг, либо в виде субсидий, выделяемых администрацией на основе их использования.

3. Государственно-частное партнерство. В данном случае партнерами выступают представители администрации, частных инвесторов или операторов, которые в соответствии с условиями заключенного договора принимают на себя различные аспекты проекта со смешанными задачами.

4. При секьюритизации частному инвестору без бюджетного обеспечения продаются конкретные активы (например, финансовая дебиторская задолженность в том или ином виде). В качестве примеров можно привести ипотечные кредиты, созданные в ходе продажи государственного жилья населению; непогашенную задолженность, например за газ или электричество, и т. д.

Все управленческие инструменты, при помощи которых органы власти муниципальных образований воздействуют на инвестиционную сферу, можно классифицировать по следующим основным группам:

1) правовые;

2) административно-нормативные;

3) земельные;

4) бюджетно-налоговые;

5) договорные;

6) маркетинговые;

7) инструменты ценообразования и тарифной политики регулирования стоимости услуг.

1. Правовые инструменты инвестиционной деятельности являются важнейшим и универсальным средством реализации инвестиционного управления во многих сферах. Для законотворческого процесса муниципальных органов власти наиболее характерными являются разработка, принятие и реализация следующих нормативных актов:

— об экспертизе, отбору и сопровождению инвестиционных проектов;

— о стимулировании привлечения иностранных инвестиций;

— о регулировании рынков недвижимости;

— о регистрации недвижимости;

— о передаче прав на земельные участки на ранних стадиях инвестиционного цикла;

— о регистрации незавершенного строительства как объекта недвижимости;

— о правовых правилах регулирования землепользования и застройки;

— о регулировании и развитии вторичного рынка прав аренды.

2. Административно-нормативные регуляторы включают в себя:

1) регистрацию;

2) квотирование;

3) лицензирование;

4) применение системы санкций, штрафов и ограничений;

5) разработку и утверждение приказов, распоряжений, указов и т. д.;

6) согласительно-разрешительные (распорядительные) процедуры;

7) управление муниципальной собственностью;

8) контроль за соблюдением установленных нормативов и правил.

Управление муниципальной собственностью реализуется посредством применения различных инструмен­тов:

а) формирование местной казны (организация казначейского исполнения бюджета, учет казенного имущества);

б) развитие новых форм использования имущества (доверительное управление, ипотека, лизинг и другие);

в) управление муниципальными предприятиями и учреждениями, владеющими муниципальным имуществом на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;

г) инструменты приватизации муниципальной собственности (акционирование муниципальных предприятий с закреплением 100% акций в муниципальной собственности; внесение муниципальных вкладов в уставный капитал хозяйственных субъектов, продажа объектов муниципальной собственности на коммерческих конкурсах с долгосрочными инвестиционными и социальными условиями);

д) страхование муниципального имущества.

3. К системе инструментов земельно-градостроительной политики относятся все те группы инструментов, которые мы рассматривали выше при анализе земельного регулирования на государственном уровне: инструменты планирования; инструменты налогообложения; рыночные инструменты (купли-продажи); финансовая поддержка; административные инструменты. Главной особенностью земельного регулирования на местном уровне является тесная взаимосвязь земельной и градостроительной политики, реализация которых направлена на более эффективное развитие инвестиционно-строительного комплекса.

Управление земельными ресурсами на уровне муниципальных образований прежде всего включает: практическое определение права собственности на городские земли; механизмы отвода земельных участков под строительство; инструменты оборота городских земель (купля-продажа, кратко- и долгосрочная аренда, залог и т.д.); разграничение земель городов, находящихся в муниципальной собственности, по территориальным уровням управления; разграничение функций управления городской недвижимостью между различными ветвями власти; определение дифференцированного норматива платы за городскую территорию в зависимости от рыночной стоимости земли; оценку городских земель; создание инфраструктуры рынка городских земель.

4. Инструменты бюджетно-налоговой политики. Данная группа включает в себя все виды воздей­ствия, возникающие в связи с формированием и использованием бюджета, условиями налогообложения и определяемого ими протекания финансовых и инвестиционных потоков (доходные и расходные статьи бюджета; структура местных налогов; степень возврата используемых бюджетных средств; финансовые отношения между бюджетноориентированными участниками городских процессов).

5. Договорные регуляторы. Основой таких отношений является договор, определяющий систему взаимодействия и взаимную ответственность сторон — участников договорного процесса. Одним из проявлений такого процесса является применение механизмов частно-общественного партнерства через совместную разработку и реализацию инвестиционной политики (стратегический план развития территории, региональные инвестиционные программы); инвестиционные торги (конкурсы, аукционы); совместное финансирование; совместные предприятия (инвестиционные (паевые) фонды, агентства территориального развития и т. д.).

Одним из направлений стратегического управления и планирования является совершенствование условий проведения инвестиционной политики, управления инвестиционными процессами и координации системы взаимодействия всех участников инвестиционной деятельности в рамках муниципального образования. В каче­стве одного из приоритетов стратегического планирования выделяют создание конкурентной экономической и инвестиционной среды, для чего необходимо применением комплекса различных инструментов обеспечить повышение инвестиционной привлекательности муниципального образования.

6. Маркетинговые инструменты подразделяются на следующие группы:

1) инструменты инвестиционного маркетинга;

2) инструменты внешнего маркетинга территории. Инвестиционный маркетинг реализуется по следующим направлениям:

— формирование инвестиционного портфеля (построение инвестиционной политики и определение инвестиционной стратегии, которая определяла бы различные приоритеты в поиске и реализации инвестиционных проектов с учетом интересов муниципальных образований и потенциальных инвесторов);

— формирование инвестиционного профиля (паспорта) города (база данных инвестиционных проектов города, база данных предприятий города, экспортная карта предприятий города, инвестиционный климат города, инвестиционный рейтинг города, инвестиционная инфраструктура);

— поиск источников инвестиций, подбор и привлечение потенциальных инвестиционных партнеров как внут­ри страны, так и за ее пределами;

— создание системы доведения информации до потенциального инвестора посредством использования различных каналов коммуникации;

— вовлечение потенциальных получателей инвестиций в разработку и реализацию инвестиционной про­граммы (совместная работа с предприятиями, подготовка инвестиционных предложений, сопровождение инвестиционных проектов);

— проведение исследований, рабочих семинаров по выявлению отношения общественности, экспертов и заинтересованных лиц к задачам, приоритетам и возможностям реализации инвестиционной программы.

Инструменты маркетинга территории включают:

• создание информационной системы;

• так называемый «SWOT-анализ»;

• матричный анализ;

• профилирование и позиционирование муниципального образования на основе систематических иссле­дований его восприятия со стороны и изнутри;

• инструменты мониторинга и оценки эффективности различных каналов коммуникации;

• инструменты повышения и продвижения инвестиционного имиджа:

— проведение конкурсов;

— стимулирующее ценообразование;

— региональные стимулы и скидки;

— подготовку и распространение пресс-релизов;

— организацию и проведение выставок, ярмарок, презентаций, семинаров и конференций;

— организацию интервью и пресс-конференций, личных контактов с целевой аудиторией;

— организацию и проведение прямых рекламных кампаний путем использования рекламно-информаци­онного пространства различных каналов информации (телевидение, радио, пресса, внешняя реклама, информационно-справочные системы).

Все инструменты управления инвестиционной деятельностью, имеющиеся в арсенале органов местного самоуправления, должны быть направлены на определение и формирование конкурентных преимуществ и конкурентной стратегии развития муниципального образования, что в конечном итоге приводит к более интенсивному привлечению инвестиционных ресурсов и повышению доходности территории.