Концептуальные основы содержания налоговой политики.

Лекция №1 «Налоговая политика государства».

Концептуальные основы содержания налоговой политики.

В XX в.(и в 21 тоже) наблюдалось усиление регулирующей роли государства в развитии экономики, сопровождавшееся беспрецедентным увеличением государственных расходов и доли финансов, перераспределяемых посредством налогов. Вмес­те с тем реализация новой роли государства в экономике в настоящее время уже немыслима без научно обоснованной, понятной простым налогоплательщикам и поддерживаемой ими государственной налоговой политики.

Мы не случайно говорим о внятности декларируемой государством налоговой политики и ее поддержке большинством налогоплательщиков (избирателей). «Выборы выигрывает и проигрывает налоговаяполитика» — вот азбучная истина любых президентских; парламентских выборов второй половины XX в., игнорирование которой дорого обходится политикам. Новейшая история знает такие примеры. Дж. Буш (старший) был избран Президентом США на волне популярности своего лозунга: «Следите за моими губами: новых налогов не будет», но впоследствии лишился президентства, не сумев сдержать обещания. Маргарет Тэтчер лишилась поста премьер- министра не в последнюю очередь из-за того, что настаивала на ведении подушного налога. Как итог, дискуссии о содержали налоговой политики все более приобретают политизированный, предвыборный контекст, который подчас подменяет научно обоснованный анализ направлений ее реализаций своеобразным торгом; голоса в обмен на поддержку ожидаемых теми или иными группами: избирателей налоговых преференций. Таковы современные реалии

Вначале следует разобраться с пониманием дефиниции «налоговая политика государства».

Следуя логике научного исследования, необходимо прежде всего последовательно рассмотреть этимологический, философский, экономический и финансовый смысл понятия налоговой политики, а также ее место в составе экономической, финансовой и бюджетной политики государства.

Этимологический смысл политики в «Толковом словаре русского языка» определяется как «деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность партий и других организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями»

В «Философском словаре» политика определяется как «активное участие людей в государственной жизни в качестве избирателей, депутатов, министров и т. д.».

В «Большом экономическом словаре» под политикой понимается«деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных партий и других классовых организаций, общественных группировок определяемая их интересами; образ действий, направленных на достижение чего-нибудь, определяющих отношения с людьми».

Исторически политика возникает тогда, когда появляется особый вид власти государственная власть, имеющая право примирения одной группы населения по отношению к другой посредством государства.

К сожалению, несмотря на безусловную значимость, понятие налоговой политики не имеет в нашей стране законодательного признания и обоснования. Этот термин не встречается ни в арсенале налогового, ни бюджетного законодательства. Исключение составляет лишь упоминание его в ст. 15 Федерального закона «О Правительстве Российской Федерации», где говорится, что Правительство РФ раз­рабатывает и реализует налоговую политику. В «Положении о Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., в ст. 1 записано, что «Министерство финансов (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности...»

Употребляется данный термин без раскрытия его сути и в некоторых других подзаконных актах.

Кроме того, в ст. 4 НК РФ встречается упоминание «государствен­ной политики в сфере налогов и сборов». Но является ли политика в сфере налогов и сборов как раз налоговой политикой государства? Тождественна ли сущность этих понятий, эквивалентно ли их содержание? Законодательных ответов на эти вопросы нет, а позиции ученых противоречивы.

Прежде всего посмотрим, как налоговая политика определяется в различных экономических словарях и справочниках.

В «Энциклопедическом словаре» содержится следующее определение налого­вой политики: «Налоговая политика — система мер, проводимых государством в области налогов и налогообложения. Включает установление круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, видов применяемых налогов, величин налоговых ставок и налоговых льгот и т. д.».

Данное определение не совсем соответствует этимологическому и философскому смыслу понятия политики, следует указать также, что налоговые ставки и льготы, объект налогообложения, согласно ст. 17 Налогового кодекса РФ, входят в состав элементов налогообложения, кроме того, некорректно заканчивать определение словами «и т. д.», подчеркивая тем самым его незавершенность.

В «Большом экономическом словаре» написано, что «налоговая политика — это система мероприятий, проводимых государством в области налогов».

Ряд авторов считает, что, «основываясь на налоговой стратегии, разрабатывается налоговая политика, представляющая собой составную и неразрывную часть общей экономической политики, определяющей характер и цель налоговой системы. Тем самым налоговая политика определяет систему мер, осуществляемых государством по целенаправленному использованию налогового механизма в интересах развития производства товаров и услуг и обеспечения на этой основе формирования централизованных фондов финансовых ресурсов»

К числу достаточно удачных определений налоговой политики следует отнести определение Т. Ф. Юткиной, которая понимает под ней «совокупность управленческих решений в области налогового планирования, регулирования и контроля, принимаемых высшим, руководством страны», а также Н. Г. Лукьяновой, по мнению которой «налоговая политика — это часть экономической политики государства, представляющая собой комплекс мероприятий (прежде всего в части формирования нормативно-правовой базы) по совершенствованию налоговой системы страны на основе стратегической концепции развития налоговой системы»

В рамках стратегии экономического развития России целесообразно выделять следующие основные виды экономической политики:

финансовую политику,

кредитную и денежную политику,

ценовую политику,

инвестиционнуюполитику,

политику в области ценных бумаг (в том числе прежде всего государственных),

политику в области драгоценных металлов;

политику в области страхования;

валютную и таможенную политику.

В свою очередь, финансовая политика включает в себя бюджетную политику и политику по финансовым аспектам деятельности хозяйствующих субъектов, в рамках которых присутствует налоговая политика, что схематично представлено на рис.1

Финансовая политика

Рис.1

Таким образом, государственная налоговая политика, с одной стороны, находится иерархическом подчинении финансовой и бюджетной политике, с другой — носит самосгоятельный характер и тесно взаимосвязана со всеми направлениями стратегии социально-экономического развития страны: кредитной, валютной и другими видами политики.

.

Под политикой в области налогов как более узком явлении мы понимаем деятельность органов государственной власти и государственного управления по формированию элементов различных налогов.

Такой подход достаточно распространен. В частности ВA. Парыгина и др. под налоговой политикой понимают «систему осуществляемых государством организационных и правовых мер по формированию, улучшению и развитию налоговой системы, повышению эффективности налогового контроля и налогового администрирования в целом»¹. Согласно такому подходу налоговая политикатождественна политике государственных доходов, которая в совокупности с политикой государственных расходов составляет фискальную политику государства. Следовательно, налоговая политика государства в этом случае рассматривается исключительно как составная часть его фискальной политики.

Под государственной налоговой политикой в широком смысле следует понимать деятельность органов государственной власти и государственного управления, осуществляемую в рамках общей экономической стратегии государства по комплексному решению вопросов налогообложения с учетом интересов и целей конкретного государства на соответствующем этапе его исторического развития.

Содержание, цели и задачи налоговой политики

Содержание, цели и задачи налоговой политики обусловлены объективными и субъективными факторами, политическим строем, задачами, стоящими перед государством.

Содержание:

Первостепенным является формирование такой налоговой политики, которая обеспечивает равновесие финансовых интересов общества и хозяйствующих субъектов

Центральный вопрос налоговой политики — необходимость научного обоснования предела налоговых изъ ятий, т.е. величины ставки налогов, не угнетающей производителей и воспроизводство рабочей силы. Вопрос о пределах налогообложения включает два вектора:

Первый связан с размером индивидуального налогообложения, т.е. размером налога, возлагаемого на конкретного плательщика.

Второй —с размером налогового бремени на макроуровне, т.е. какая доля созданного ВВП должна перейти к государству.

Так какую же налоговую политику следует считать эффективной?. Уже в самом подходе к обозначению такой политики нет научного единообразия. Ее зачасгую называют также здоровой, справедливой, рациональной или оптимальной налоговой политикой. Но если бы вся сложность ограничивалась только терминологическими различиями, это было бы решаемой проблемой. В таком случае следовало определиться толы с ее обозначением. На самом деле проблема гораздо глубже. Суть ее выражается не только в разных подходах к пониманию эффективности в налогообложении, но и в более сложной дилемме между реализацией в налоговой политике приоритета эффективности или справедливости. Именно в непонимании или в игнорировании этой дилеммы, в нежелании поиска компромисса между эффективно­стью и справедливостью, по нашему мнению, кроется несостоя­тельность многих подходов к обоснованию того, какая же налого­вая политика может быть признана эффективной.

В этом аспекте недостаточно полным следует признать утверж­дение Б.Х. Алиева о том, что эффективной может быть только та налоговая политика, которая стимулирует накопления и инве­стиции, способствует экономическому росту. А. И Косолапов делает, на наш взгляд, более аргументированный вывод о том, что главное в эффективной налоговой политике государства — это нахождение в каждый период развития общества оптималь­ного соотношения экономической эффективности и социальной справедливости.

На наш взгляд, следует говорить об эффективной налоговой по­литике как об искусстве нахождения компромисса между эффектив­ностью и справедливостью в налогообложении, понятном и прини­маемым большинством налогоплательщиков. Поэтому обоснован­ным нам видится следующее определение, созвучное с концепцией оптимальной структуры налогообложения.

Эффективная налоговая политика — это налоговая политика, ориентированная на максимизацию общественного благосостояния и при этом наилучшим образом отображающая интересы общества в нахождении компромисса между реализацией принципов эффективно­сти и справедливости в налогообложении.

При анализе любой налоговой политики необходимо различать такие понятия, как «субъекты налоговой политики», «ме­тоды» и «формы».

Субъектами государственной налоговой политики являются раз­личные уровни управления, обладающие налоговым суверенитетом в пределах полномочий, установленным налоговым законодательст­вом, и имеющие возможность воздействовать на экономические интересы налогоплательщиков.

Состав субъектов налоговой политики определяется типом госу­дарственного устройства (унитарным, федеративным) и дифферен­циацией уровней управления.

В Российской Федерации такими субъектами являются уровни управления: федеральный, региональ­ный и местный. Масштаб влияния их на государственную налоговую политику в целом определяется уровнем децентрализации на­логовых полномочий, набором методов, используемых в практиче­ской реализации налогового федерализма.

Как правило, субъекты налоговой политики имеют полномо­чия по установлению особенностей исчисления налоговой базы, налоговых ставок и состава льгот в отношении тех перечней на­логов, которые закреплены за каждым субъектом налоговым законодательством. Соотношение значимости налогов, входящих а перечни федеральных, региональных и местных налогов, в пер­вую очередь фискальной значимости их налоговых баз и опреде­ляет масштаб влияния каждого субъекта на государственную на­логовую политику в целом. Доминирующее влияние оказывает Феде рация, которая, кроме того, имеет полномочия и по уста­новлению самих перечней налогов. Значительно меньшее воз­действие оказывают законодательные органы субъектов Федера­ции, еще меньшее — представительные органы местного само­управления. На федеральном уровне активными субъектами на­логовой политики являются Президент РФ, Федеральное Собра­ние РФ, Правительство РФ.

Цели налоговой политики:

Выбор конкретных форм и методов определяется целями, кото­рые ставит перед собой государство, разрабатывая и реализуя налоговую политику. Среди них выделяют следующие группы целей: фискальные, экономические, социальные, экологические, междуна­родные (рис. 2):

• фискальная — основная, которая выражается в обеспечении государства финансовыми ресурсами путем мобилизации части созданного ВВП страны для финансирования его расходов;

• экономическая — целенаправленное воздействие на экономику через налогообложение для регулирования спроса и предложения, проведения структурных изменений общественного воспроизводства;

• социальная — сглаживание неравенства в уровнях доходов населения путем перераспределения национального дохода и ВВП;

• стимулирующая — активизация инвестиционной и инновационной деятельности, создание условий для ускоренного накопления капитала в наиболее перспективных отраслях экономики;

• экологическая — охрана окружающей среды и рациональное природопользование за счет введения экологических налогов и штрафных санкций;

• контрольная — используется государством для принятия решений в области функционирования как отдельных видов налогов, так и всей налоговой системы;

• международная — введение налогов в соответствии с требованиями международных соглашений для укрепления экономических связей с другими странами.

Перераспределение части создаваемого национального продукта в бюджетную систему и во внебюджетные фонды, достаточной для выполнения соответствующими уровнями управления возлагаемых на них функций

Обеспечение эффективного участия государства в регулировании экономики, поддержание темпов экономического роста, устранение структурных диспропорций общественного воспроизводства, стимулирование инвестиций в увеличение физического капитала

Сглаживание неравенства в уровнях доходов различных групп населения, повышение социальной защищенности малоимущих слоев населения, стимулирование инвестиций в развитие человеческого потенциала

Охрана окружающей среды и обеспечение рационального природопользования, создание компенсационного механизма за пользование природными ресурсами, стимулирование инвестиций в сохранение природного капитала для будущих поколений

Устранение практики двойного налогообложения, ликвидация возможностей ухода от налогообложения, гармонизация таможенного обложения

Рис.2. Цели государственной налоговой политики

Фискальные цели всегда являются основными. Другие цели. хотя и крайне значимые для государства, имеют второстепенный ха­рактер. Это объясняется тем, что фискальная функция является основной в налогообложении, а все остальные — вторичными. Ука­занные второстепенные цели являются основными в соответствующих политиках государства: социальной, экономической, экологи­ческой, внешней, для которых налоговая политика — лишь один из методов их реализации, причем косвенных.

Объективность дифференциации целей на основную и второ­степенные нередко приводит к проявлению двойственного характера налоговой политики, когда приоритетная реализация каких-либо целей происходит в ущерб другим. Например, приоритетная реали­зация экономических целей налоговой политики за счет значитель­ного снижения налогового бремени на экономику приводит ущемлению фискальных целей. Ликвидация прогрессивного налогообложения доходов населения способствует реализации экономических и фискальных целей в ущерб социальным. Увеличение налоговых платежей экологической направленности способствует реализации экологических и фискальных целей, но при этом снижает конкурентноспособность продукции, т.е. ущемляет экономические и международные цели.

Задачи налоговой политики:

Устранение двойственного характера, т.е. формирование непротиворечивой налоговой политики, - крайне сложная, а подчас практически невыполнимая задача. Это тот долгосрочный ориентир, к которому должно стремиться государство, разрабатывая конценпцию налоговой политики.

Посредством налоговой политики решаются таким образом следующие задачи::

• выработка научно обоснованной концепции развития налоговой системы;

• определение основных направлений и принципов налогообложения;

• разработка мер, направленных на достижение поставленных конкретных целей в области социально-экономического раз­вития общества, увеличения доходной части бюджета и т.д.