Міжнародно-правові питання громадянства 4 страница

12.7. Міжнародно-правові аспекти проблеми прав негромадян

Нові погляди на існуючі проблеми прав негромадян, а також визначення нових правових можливостей впливу на держав — учасниць міжнародних договорів по правах людини в процесі за­хисту прав негромадян, що перебувають на їхній території, стали характерним проявом глобальних процесів гуманітаризації між­народного публічного права й усього комплексу міжнародних від­носин, а також позитивного відношення держав — членів світового співтовариства до захисту, забезпечення й реалізації прав і свобод людини.

Поняття «права негромадян» у міжнародному публічному праві одержало своє вживання в доповіді Спеціального доповідача під­комісії ООН по заохоченню й захисту прав людини американського професора Девіда Вайсбродта з питання прав негромадян. Одним з основних напрямків діяльності Підкомісії було проведення дослі­джень із проблем прав людини. На їхній основі Підкомісія форму­лювала свої пропозиції, більше того, вона приймала як власні резо­люції, так і готувала їхні проекти з відповідними рекомендаціями й представляла їх на затвердження Комісії ООН з прав людини, до її скасування. У цей час Підкомісія активно співробітничає з Радою по правах людини ООН.

Доповідач Д. Вайсбродт презентував робочий документ за назвою «Права негромадян» (E/CN. 4/Sub. 2/1997/7 і Add.l) на 51-й сесії Підкомісії ООН по заохоченню й захисту прав людини 31 травня 1999 року. Згодом у своїй резолюції 1999/7 від 25 серпня 1999 року Підкомісія ухвалила рекомендувати Економічній і Соціальній Раді ООН (ЕКОСОР) уповноважити Підкомісію призначити Спеціального доповідача для розгляду питання про права негромадян, легалізу­вавши, таким чином, термін «права негромадян».

У своєму рішенні 2000/103 від 1 серпня 2000 року Підкомісія ухвалила призначити Д. Вайсбродта як Спеціального доповідача й поклала на нього обов'язок по підготовці всеосяжного дослідження про права негромадян, попросивши його представити попередню доповідь Підкомісії на 53-й сесії, проміжну доповідь на її 54-й сесії й заключну доповідь на її 55-й сесії (2003 рік). У проміжній допо­віді, що була представленою Д. Вайсбродтом на 54-й сесії Підкомісії в серпні 2002 року, основним терміном знову був термін «права негромадян». Звідси можна зробити однозначний висновок про те, що з доктринальної конструкції термін «права негромадян», набув легального закріплення в міжнародному праві й був уведений з на­укового у міжнародний нормативний і лексичний обіг.

Основні концептуальні аргументи на користь використання за­значеного терміна й визнання таких прав як об'єкта міжнародно- правового регулювання були такі:

— вся система міжнародного публічного права, міжнародного права прав людини виходить із того, що всі люди в силу своєї приналежності до людського роду наділені всіма правами людини, й передбачає рівне поводження із громадянами й негромадянами;

— на території кожної конкретної держави саме останнє визна­чає, установлює й закріплює в законодавстві правовий статус

своїх громадян і осіб, які не мають доказів приналежності до громадянства цієї держави;

— у цю останню групу входить цілий ряд суб'єктів, що мають різні правові стани: а) іноземці — особи, що мають докази приналежності до громадянства іншої держави; б) особи без громадянства (апатриди, аполіди) — особи, що мають докази приналежності до громадянства якої-небудь держави взагалі; в) особи, що мають два й більше громадянства іноземних дер­жав (біпатриди, полігромадянство) — особи, що мають докази до громадянства двох і більше держав. У цю ж категорію об­ґрунтовано можуть бути включені біженці, переселені особи й ін. фізичні суб'єкти, що не мають підтверджений політико- правовий зв'язок з державою свого перебування;

— міжнародне публічне право містить у собі певні підходи й правові презумпції, що зрівнюють людей у правах, незалеж­но від їхнього правового стану. Більше того, такі установки містяться в міжнародному законодавстві про права людини й, отже, виступають своєрідною міжнародною домінантою й домінантою національною, оскільки держави, являючись учасниками таких міжнародних договорів, беруть на себе від­повідні зобов'язання по їхньому закріпленню в національному законодавстві й практичній реалізації.

Так, у статті 2 Загальної декларації прав людини 1948 року за­кріплюється, що «Кожна людина повина мати всі права й свободи, проголошені цією Декларацією, без якого б то не було розходження, як то відносно раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, майнового, станового або іншого положення».

Систематичне тлумачення змісту статті 2 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права 1966 року приводить до виснов­ку про те, що права, закріплені в ньому, поширюються на всіх осіб не залежно від принципу взаємності, від їхнього громадянства або відсутності такого. Загальне правило полягає в тому, що кожне із прав, установлених у Пакті, повинно бути гарантоване без дискри­мінації між громадянами й негромадянами.

Такий же метод, застосований до змісту статті 4 Міжнародного пакту про економічні, соціальні й культурні права 1966 року, дає нам висновок про зобов'язання урядів по прийняттю, у межах наяв­них ресурсів, поетапних заходів щодо захисту прав кожної людини незалежно від її громадянства на: працю (стаття 6); справедливі й сприятливі умови праці (стаття 7); створення професійних союзів (стаття 8); соціальне забезпечення для кожної людини (стаття 9); достатній життєвий рівень, що включає достатнє харчування, одяг і житло, безперервне поліпшення умов життя (стаття 11); найвищий досяжний рівень фізичного й психічного здоров'я (стаття 12); освіту (стаття 13); і участь у культурному житті (стаття 15).

Міжнародна конвенція про захист прав трудящих-мігрантів та членів їх сімей 1990 року, що спрямована на захист всіх трудящих- мігрантів і членів їхніх сімей, однак у цілому її дія не поширюється на співробітників міжнародних організацій, іноземних співробітників, що здійснюють програми розвитку, біженців, осіб без громадянства, учнів і стажистів (статті 1, 3). Ця Конвенція передбачає: недискри- мінацію (стаття 7); право на життя (стаття 9); свободу від катувань і жорстокого поводження (стаття 10), свободу думки, совісті й релігії (стаття 12); свободу думки й слова (стаття 13); свободувід довільного або незаконного втручання в особисте й сімейне життя, довільних і незаконних зазіхань на недоторканність житла або таємницю листу­вання або інших форм зв'язку (стаття 14); майнові права (стаття 15); право на свободу й особисту недоторканність (стаття 16).

Правове положення дітей, батьки яких є негромадянами, роз­глядається в Конвенції про права дитини 1989 року. Так, її стаття 7 передбачає, що дитина «реєструється відразу ж після народження й з моменту народження має право на ім'я й на придбання грома­дянства... Держави-Учасниці забезпечують здійснення цих прав... зокрема у випадку, якби інакше дитина не мала громадянства». Через практично загальну ратифікацію Конвенції про права дитини принцип jus soli (принцип «права ґрунту», що припускає надання громадянства по місцю народження) набуває характер основної міжнародної норми, що регулює питання громадянства дітей, бать­ки яких є негромадянами. Це право повинне застосовуватися без якої-небудь дискримінації по ознаці статі батьків. У цій же статті Конвенції міститься вимога про надання всиновленій дитині гро­мадянства одного з його батьків.

Стаття 7 знаходиться в системній єдності з іншими статтями цього документа, зокрема, зі статтею 8 (збереження своєї інди­відуальності, включаючи громадянство, ім'я й сімейні зв'язки), статтею 9 (забезпечення того, щоб дитина не розлучалася зі своїми батьками), статтею 10 (возз'єднатшя сім'ї) і статтею 2 (спадкоємність у вихованні дітей, що втратили своє сімейне оточення).

Наведені положення одержали свій подальший розвиток у ді­яльності європейських правозахисних організацій, які визнають і розвивають ці принципи, зокрема, один з них, відповідно до якого діти негромадян, що не мають законного статусу, у кожному разі не повинні виключатися зі шкіл.

Необхідно вказати, що крім закріплення прав негромадян у вигляді матеріальних норм, у міжнародному праві існує й про­цесуальний механізм такого захисту. Так, наприклад, хоча Єв­ропейська конвенція про захист прав людини й основних свобод 1950 року безпосередньо й не регулює аспекти набуття або втрати громадянства, рішення про надання й позбавлення громадянства повинні прийматися з урахуванням як істотних, так і процедурних вимог Конвенції. Тому довільне позбавлення громадянства може розглядатися як нелюдське або принижуюче гідність людини по­водження, що є забороненим статтею 3, або порушення права на повагу приватного й сімейного життя, яке гарантується статтею 8 Конвенції. Рішення держави про відмову в громадянстві в сполу­ченні з випуском розпорядження про висилку може дати підстави думати, що ціль відмови в громадянстві полягала в забезпеченні висилки громадянина, що заборонено статтею 3 Протоколу № 4 до Європейської конвенції.

Негромадяни також користуються правом на те, щоб не бути депортованими в країну, де вони можуть піддатися переслідуванню або стати жертвами зловживань. Норми міжнародного права прав людини мають також важливе значення в контексті визначення на­лежних стандартів прийому осіб, що шукають притулок. Особи, що шукають притулок, не повинні знаходитися в стані крайньої нужди в період розгляду їхніх прохань про надання притулку. Процедура встановлення наявності підстав для надання притулку не повинна займати багато часу, і держави повинні забезпечувати заявникам доступ до належної правової допомоги. Граничні строки реєстрації для цілей подачі прохання про надання притулку не повинні бути занадто короткими, щоб відповідні особи не втрачали захисту, на який вони мають право по міжнародному праву. Що стосується дітей, то в Конвенції про права дитини містяться важливі провідні вказівки по розробці й здійсненню політики прийому відповідно до принципу «найкращого забезпечення інтересів дитини». Держави повинні гарантувати особливий захист дітей, що шукають приту­лок, і догляд за ними з урахуванням їхніх особливих потреб; недо­пущення поміщення під варту осіб, що шукають притулок, у віці до 18 років і можливість одержання дітьми юридичної й психологічної допомоги, у тому числі шляхом сприяння встановленню зв'язку з неурядовими організаціями, що пропонують таку допомогу.

Міжнародне право як додаткові інструменти захисту негромадян, обвинувачуваних у здійсненні кримінальних злочинів, містить положення, що дають можливість владі патримоніальної держави втрутитися в ситуацію, яка склалася. Так, стаття 36 Віденської кон­венції про консульські зносини 1963 року передбачає, що затримані негромадяни мають право встановлювати зв'язок з консульськими посадовими особами і що приймаюча держава повинна повідомляти затриманого іноземного громадянина про наявність у нього такого права. Заради справедливості необхідно вказати, що така процедура не завжди дотримується, навіть у випадках страти, і навіть після прийняття Міжнародним Судом тимчасових мір захисту.

Розглянуті положення становлять потужну правову базу, спря­мовану не тільки й не стільки на регламентацію, скільки на правове регулювання прав негромадян у міжнародному публічному праві.

Представляється, що саме такі підходи були враховані Д. Вайс- бродтом, який в остаточній доповіді в зауваженні загального по­рядку № 15 визначив основні права негромадян у такий спосіб: «Іноземці мають невід'ємне право на життя, охоронюване законом, і не можуть бути довільно позбавлені життя. Вони не повинні під­даватися катуванням і жорстокому, нелюдському або принижую­чому гідність поводженню або покаранню; вони не повинні також утримуватися в рабстві або в підневільному стані.

Іноземці мають повне право на свободу й особисту недоторкан­ність. У випадку законного позбавлення волі вони мають право на гуманний обіг і повагу гідності, властивої їхній особистості. Інозе­мець не може бути позбавлений волі тільки на тій підставі, що він не в змозі виконати якесь договірне зобов'язання.

Іноземцям належить право на вільне пересування й свободу вибо­ру місця проживання; вони також мають право залишати країну.

Іноземці рівні перед судами й трибуналами й мають право при розгляді будь-якого кримінального обвинувачення, яке їм вчиняєть­ся, або при визначенні їхніх прав і обов'язків у якомусь цивільному процесі, на справедливий і публічний розгляд справи компетентним, незалежним і безстороннім судом, створеним на підставі закону.

На іноземців не повинне поширюватися кримінальне законодав­ство, що має зворотну дію; іноземці не можуть піддаватися довіль­ному або незаконному втручанню в їх особисте або сімейне життя, довільним або незаконним зазіханням на недоторканність їхнього житла або таємницю їхньої кореспонденції.

Вони мають право на свободу думки, совісті й релігії, а також право дотримуватися своїх думок і виражати їх. На іноземців по­ширюється право на мирні збори й на свободу асоціації.

Вони можуть одружуватися по досягненню шлюбного віку. їхні діти мають право на такі міри захисту, які потрібні в їхньому поло­женні як малолітніх. У тих випадках, коли іноземці становлять мен­шість, їм не може бути відмовлено в праві разом з іншими членами тієї ж групи користуватися своєю культурою, сповідати свою релігію й виконувати її обряди, а також користуватися рідною мовою.

Іноземці мають право на рівний захист закону. У застосуванні цих прав не повинно бути якоїсь дискримінації між іноземцями й громадянами. Ці права іноземців можуть бути піддані лише та­ким обмеженням, які можуть бути введені відповідно до Пакту» (пункт 7).

Таким чином, права негромадян, під якими розуміється комп­лекс прав іноземців, що перебувають на території чужої держави, знайшов своє закріплення в цілій низці найважливіших міжнарод­них договорів універсального характеру, що входять у так зване міжнародне законодавство про права людини.

Термін «права негромадян» у цей час одержав свою міжнародно- правову легалізацію, увійшов як загальновизнаний в нормативну лексику міжнародного права.

Міжнародно-правова регламентація прав негромадян є яскравим свідоцтвом нового етапу в міжнародному регулюванні прав людини. Виникнення такого важливого процесу по своєрідній кодифікації прав негромадян свідчить про прагнення світового співтовариства держав, з одного боку, до зрівнювання правового положення всіх категорій населення, що перебуває на території конкретної держа­ви, наближення його до правового статусу громадян, а, з іншого боку, — до побудови нової загальної конструкції прав людини і її застосуванні до всіх фізичних осіб, незалежно від їхнього правового стану в національному й міжнародному праві.

12.8. Право притулку

Надання притулку є традиційним інститутом міжнародного права. Історично інститут права притулку вперше виник у період Великої французької революції. У Конституції Франції 1793 року зазначалося, що Франція надає «притулок іноземцям, вигнаним зі своєї батьківщини за справу свободи».

Право притулку одержало свій розвиток і правову регламентацію як у національному законодавстві держав, так і в міжнародному праві. В Україні це право закріплене в Конституції України: «Іно­земцям і особам без громадянства може бути наданий притулок у порядку, встановленому законом» (ч. 2 статті 26). Аналогічні по­ложення містяться в конституціях багатьох держав світу, напри­клад, уч. 1 статті 28 Конституції Російської Федерації, ч. З статті 10 Конституції Італії, п. 1 статті 16-аОсновного ЗаконуФРН, п. 4 статті 13 Конституції Іспанії та ін. Звичайно в основних законах держав закріплюється саме право притулку. Процедура ж одержання цього права регламентується поточним законодавством.

У статті 14 Загальної декларації прав людини 1948 року визна­чено:

«1. Кожна людина має право шукати притулку від переслідуван­ня в інших країнах і користуватися цим притулком.

2. Це право не може бути використане у разі переслідування, дійсно заснованого на вчиненні неполітичного злочину, або діяння, що суперечить цілям і принципам Організації Об'єднаних Націй».

Подібні правоположення містяться й у ряді інших міжнародних актів, наприклад, у Декларації ООН «Про територіальний приту­лок», прийнятій на підставі резолюції Генеральної Асамблеї ООН 2312 (XXII) 14 грудня 1967 року, у Декларації про територіальний притулок, прийнятій Радою Європи в 1997 році.

Відповідно до останнього документа право притулку надається будь-якій особі, що має цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідування за ознакою раси, віросповідання, грома­дянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань.

Слід зазначити, що надання притулку є мирним і гуманним актом і не вважається недружнім актом стосовно будь-якої держави.

На практиці право притулку реалізується шляхом надання пра­ва в'їзду на територію даної держави і законного там перебування. Особа, яка одержала притулок, за своїм статусом дорівнюється до іноземця, але її відмінність від іноземця полягає в тому, що:

— по-перше, час перебування такої особи в державі, що надала йому притулок, не обмежений;

— по-друге, особа, яка одержала притулок, не може бути вислана з держави, що надала їй притулок;

— по-третє, особа, яка одержала притулок, не може бути видана як своїй патримоніальній державі, так і будь-якій третій іно­земній державі.

Притулок надається лише тим особам, які не вчинили загально- кримінальних або міжнародних злочинів. Це випливає зі змісту згаданого пункту 2 статті 14 Загальної декларації прав людини.

Але в ряді випадків державами обмежується перелік причин і умов, за яких може бути наданий притулок. Так, у статті 63 Кон­ституції РФ зазначено, що притулок надається іноземцям, які переслідуються за свою діяльність на користь свободи і позбавлені у своїй країні основних прав і свобод. Конституція ФРН наголо­шує на політичних переслідуваннях, нелюдському або ганебному поводженні або покаранні (п. З статті 16-а). Конституція Іспанії відсилає до спеціального закону, що встановлює умови, за яких громадяни інших держав і апатриди користуються в цій державі правом на притулок. Хоча Конституція України і не передбачає якихось обмежувальних умов для надання притулку, очевидно, що він не може бути наданий кримінальним злочинцям, так само як і особам, які переслідуються за фашистську і подібного роду ді­яльність або людиноненависницьку пропаганду.

У міжнародному праві розрізняють територіальний і дипло­матичний притулок. Перший означає надання будь-якій особі (особам) можливості укритися від переслідувань політичного харак­теру на території конкретної держави; другий — надання державою такої ж можливості, але в межах дипломатичного представництва, консульської установи або на іноземному військовому кораблі, що знаходяться на території іншої держави.

Потрібно враховувати звичайний характер надання диплома­тичного притулку. Відповідно до загального міжнародного права недоторканність помешкання дипломатичного представництва або консульської установи, а також екстериторіальність іноземного військового корабля не дають права надавати в їхніх помешканнях притулок особам, переслідуваним владою держави перебування за правопорушення політичного характеру. Дане положення відобра­жене і в договірному праві. Так, відповідно до п. З статті 41 Віден­ської конвенції про дипломатичні відносини 1961 року встановлена заборона на використання дипломатичного представництва з метою, не сумісною із його офіційними функціями. Проте дипломатичний притулок набув значного поширення в договірній практиці дер­жав Латинської Америки, що у Гаванській конвенції 1928 року і Каракаській конвенції 1954 року визнали право дипломатичного притулку і розробили процедуру його надання. Є випадки надання такого притулку й у Європі. Так, загальновідомий факт надання під час угорського повстання в жовтні 1956 року дипломатичного притулку посольством США католицькому кардиналу Міндсенті, а деяким міністрам тимчасового уряду Угорщини — посольством Югославії.

Література

Бояре Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. — М., 1986.

Броунли Я. Международное право. В 2-х книгах. Кн. 2. — М., 1977.

Буроменський М.В. Міжнародний захист прав людини та права біженців. — К., 2002.

Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. — М., 1982.

Галенская Л.Н. Право убежища (международно-правовые вопросы). — М., 1968.

Ґудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. — М., 1997-

Курс международного права. В 7 т. Т.З. — М., 1990.

Лазарев Л.В., Марышева H.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (правовое положение). — М., 1992.

Микитаев А.К., Рыжонков Д.И. О концепции двойного граждан­ства // Актуальные проблемы гражданства. — М., 1995.

Потапов В.И. Беженцы и международное право. — М., 1986.

Тимченко Л.Д. Международное право. — X., 1999.

Тодыка Ю.Н. Конституционно-правовой статус иностранцев и беженцев в Украине. — X., 1998.

Тодыка Ю.Н. Гражданство Украины: конституционно-правовой аспект. — X., 2002.

Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. — М., 1999.

Черкес М.Е. Международное право: Учебное пособие. — Одесса, 2004.

Черниченко C.B. Международно-правовые вопросы граждан­ства. — М., 1968.

Спеціальні терміни

Апатрид (аполід), біженець, біпатрид, виселення, змушений переселенець, депортація, дипломатичний захист, дипломатичний притулок, іноземець, іноземний громадянин, натуралізація, націо­нальний режим, оптація, дарування громадянства, політичний при­тулок, принцип «правакрові», принцип «права ґрунту», принцип рівності громадянств, принцип ефективного громадянства, режим найбільшого сприяння, спеціальний режим, реінтеграція, репатріа­ція, територіальний притулок, трансферт, філіація, екстрадиція.

Контрольні питання

Дайте характеристику джерел права, що регулюють питання громадянства.

Як співвідносяться міжнародно-правове регулювання питань громадянства й внутрішньодержавне регулювання питань грома­дянства?

На яких принципах засноване громадянство України?

Які основні напрямки співробітництва держав у галузі регулю­вання питань громадянства?

Які універсальні міжнародні договори укладені у сфері грома­дянства? Дайте їм коротку характеристику.

Чи застосовується звичай при регулюванні питань громадян­ства?

Яким чином міжнародне право регулює питання набуття й втрати громадянства?

У яких випадках виникає необхідність у дипломатичному за­хисті?

У яких випадках виникає подвійне громадянство?

У чому полягають негативні наслідки наявності в особи подвій­ного громадянства?

Які способи вирішення проблеми подвійного громадянства ви­користовуються в міжнародному праві?

У яких випадках виникає безгромадянство?

У чому полягають негативні наслідки безгромадянства?

Які способи вирішення проблеми безгромадянства використову­ються в міжнародному праві?

У чому полягають особливості правового положення інозем­ців?

Який механізм дії режиму найбільшого сприяння?

У чому складаються особливості правового положення біжен­ців?

Які особливості правового статусу змушених переселенців?

У яких регіонах визнається право на дипломатичний приту­лок?

Який правовий статус особи, що отримала політичний приту­лок?