Правовые основы саморегулирования предпринимательской деятельности в России

В экономическом смысле под саморегулированием хозяйственной деятельности понимается легитимное объединение бизнеса для целей разработки правил хозяйственной деятельности и контроля за их соблюдением. В качестве индикатора общественной значимости организаций саморегулирования (СРО) принимается выполнение ими функций по рассмотрению жалоб аутсайдеров и внесудебному разрешению споров.

Регулирование, как оно понимается в мире, состоит из трех частей. Во-первых, это регулирование законами. Во-вторых, сфера деятельности, относящаяся к компетенции саморегулируемых организаций, включая обычаи делового оборота, кодексы корпоративного поведения и т.д. И в-третьих, это сфера, в которой осуществляется оперативное регулирование органом исполнительной власти. Если провести сравнение систем регулирования на развитых рынках и в России, то картина на получается следующая.

Законы у нас еще не до такой степени подробны, как этого хотелось бы, а значит, и не достаточно четко описывают функционирование рынка. Саморегулирования у нас практически нет, хотя некоторые обычаи делового оборота за 10 лет развития рыночной экономики отчасти сформировались. Поэтому все поле регулирования на сегодняшний день во всех отраслях профессиональной деятельности у нас занимают органы исполнительной власти. Мы пришли к тому, что у нас сегодня надзорные функции всех государственных органов совпадают или совмещаются с регулирующими функциями, т.е. правоустанавливающими. Таким образом, налицо конфликт интересов, о котором сегодня говорят уже все. Невозможно совмещение правоустанавливающих и надзорных функций в одном органе. Во всем мире сферы деятельности, которые трудно регулировать " сверху", отдают на откуп саморегулированию, за исключением тех случаев, когда это касается вопросов национальной безопасности, чрезвычайных ситуаций и т.п. Например, одна из форм регулирования, которую можно определить как функцию государственного комиссара на бирже, необходима в ситуации нестабильности организованного рынка. То есть когда рынок выходит за рамки заданных параметров, тогда государство-надзиратель останавливает торги. Получается, что при особых обстоятельствах, которые описаны в законе, возникают специальные права у государственного органа. Это и есть либеральная модель регулирования, которая применяется во многих странах.

Пытаясь усовершенствовать законодательство на финансовых рынках по частям, отдельными поправками, мы сталкиваемся с проблемой отсутствия единого понимания, что такое регулирование на финансовых рынках как таковое. Существует разная терминология в текстах разных законов. Сложившийся ведомственный подход к регулированию финансовых рынков создает препятствие для их развития. Рынки у нас существуют не как единый, целый финансовый рынок со специальными разделами - ипотека, лизинг, ценные бумаги и т.д., а как совокупность предельно разрозненных по терминологии, принципам, правилам сегментов. Например, за развитие ипотеки в России почему-то отвечает Госстрой, поэтому вся терминология в ипотечной сфере носит, мягко говоря, непрофессиональный характер. В лучшем случае это переводы элементов западных моделей регулирования ипотеки. Почему-то говорится только о жилищной ипотеке, которая должна стимулировать строительство жилья. Это верно, но это вторичная цель. В ипотеке может быть не только жилье, но и любая другая недвижимость, в том числе земля. Госстрой, " занимаясь" ипотекой, исказил это понятие.

Сегодня предпринимательское сообщество, объединенное во всякого рода ассоциации по профессиональному признаку - оценщиков, аудиторов и т. д., существует на основе закона о некоммерческих организациях, т.е. на том же праве, на котором существует, например, общество рыболовов-любителей. Рискну предположить, что для целей экономического развития это не может быть одно и то же право.

Во-первых, некоммерческие организации - это добровольные объединения, а членство в саморегулируемых организациях в ряде случаев обязательно, например для нотариусов. Во-вторых, право устанавливать стандарты поведения для, своих членов у некоммерческих организаций может быть только в том случае, когда члены делегировали это право самой организации. Но они как его делегировали, так могут и отобрать. По этой причине мы сегодня прописываем в законопроект о СРО для тех организаций, которые получат статус сам о регулируемых, обязанность устанавливать стандарты рыночного поведения для своих членов.

Саморегулируемые организации должны, на наш взгляд, участвовать в формировании нормативной базы, т.е. быть действительно квалифицированными оппонентами исполнительной власти, потому что, нужно признать, сегодня власть регулирует рынок так, как ей это кажется правильным. И основная причина, по которой у нас не идет административная реформа, как раз и состоит в том, что исполнительная власть пытается уменьшить свои собственные полномочия, действуя изнутри системы, что практически невозможно.

В ряде стран национальные торговые палаты также являются саморегулируемыми организациями, представляющими предпринимательские сообщества, в том числе и те, которые построены по профессиональному признаку. Их представители участвуют в заседаниях правительств своих стран, и законопроект не может быть направлен в парламент для принятия, если он не прошел через национальную торговую палату. Вот это рассматривается как необходимый процесс общественной экспертизы законопроектов.

У нас в стране профсоюзы и их представители принимают участие в заседаниях Правительства РФ, а вот представители предпринимательского сообщества, высоко профессионализированных сегментов рынка редко туда приглашаются. В связи с этим, я считаю принятие закона о СРО самым важным на нынешнем этапе административной реформы. Если первый этап - уменьшение количества лицензируемых видов деятельности и ревизия полномочий органов власти, то второй этап - это наделение специальными правами институтов профессионального общественного регулирования, правами, не идентичными правам органов исполнительной власти, но все-таки составляющими значимый элемент системы регулирования предпринимательской деятельности. То есть создание саморегулируемых организаций - это фактически создание институтов, которые будут, оппонируя власти, оптимизировать и детализировать регулирование.