Международные экологические организации

Охрана окружающей среды — одна из актуальнейших про­блем современности. Именно этот фактор предопределил участие в решении экологических проблем подавляющего большинства международных организаций. Их количество постоянно возрас­тает главным образом за счет организаций, специально ориенти­рованных на природоохранительную проблематику. Некоторые из них специально созданы для охраны окружающей среды, дру­гие — выполняют наряду с другими функциями отдельные функ­ции по ее охране.

Россия активно участвует в работе многих международных экологических организаций. Согласно ст. 79 Конституции Рос­сийская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответ­ствии с международными договорами, если это не влечет ограни­чения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

С точки зрения правового статуса международные экологичес­кие организации можно разделить на межправительственные и неправительственные (МНПО).

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды вносит ООН. В природоохранительной деятельности участ­вуют все главные органы и специализированные учреждения ООН -- Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС), региональные экономические комиссии (напри­мер, Европейская экономическая комиссия), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Организация Объединенных

XXV. Международное право окружающей среды

Наций по промышленному развитию (ЮНИДО), Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО), Органи­зация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Меж­дународный банк реконструкции и развития (МБРР), Междуна­родное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) и др.

В контексте решений Стокгольмской конференции ООН по ок­ружающей человека среде (1972 г.) Генеральная Ассамблея ООН одобрила в декабре 1972 г. резолюцию «Организационные и фи­нансовые мероприятия по международному сотрудничеству в об­ласти окружающей среды». Этой резолюцией был учрежден новый межправительственный орган по вопросам охраны окру­жающей среды в рамках ООН — Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП). ЮНЕП занимает положение основного вспомога­тельного органа ООН. Через Экономический и Социальный Совет ЮНЕП ежегодно представляет доклады о своей деятельности Ге­неральной Ассамблее ООН.

В структуре ЮНЕП имеется три основных подразделения:

• Совет управляющих,

• секретариат во главе с исполнительным директором,

• фонд окружающей среды.

Совет управляющих ЮНЕП состоит из представителей 58 го­сударств, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН на трехлет­ний срок. Он собирается ежегодно для обсуждения основных во­просов международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

Исполнительный директор ЮНЕП, возглавляющий его секре­тариат, также избирается Генеральной Ассамблеей ООН на четы­рехлетний срок. Он руководит всеми текущими делами, в част­ности обеспечивает подготовку каждой очередной сессии Совета управляющих.

Фонд окружающей среды создан в целях оказания дополни­тельной финансовой поддержки международным природоохрани­тельным мероприятиям, которые осуществляются в рамках ЮНЕП. Фонд образуется на основе добровольных взносов стран и расходуется в соответствии с рекомендациями Совета управляю­щих ЮНЕП.

Если после Стокгольмской конференции ООН была создана ЮНЕП, то одним из итогов Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Бразилия, 1992 г.) явилось создание в рамках

4. Международные экологические организации

ООН Комиссии по устойчивому развитию, которая является вспо­могательным органом ЭКОСОС.

Насчитывается более 200 международных неправительствен­ных организаций — как специализированных на вопросах охра­ны окружающей среды, так и проявляющих интерес к экологи­ческим проблемам помимо вопросов их основной сферы деятельности (науки, образования, здравоохранения, экономики, • религии и др.).

Большинство МНПО, обладающих специальной природоохра­нительной компетенцией, занимаются вопросами охраны отдель­ных природных объектов или видов природных ресурсов. Среди них — Международный совет по охране птиц, Всемирная федера­ция по защите животных, Международная федерация по охране альпийских районов, Европейская федерация по охране вод и т.д. Наиболее крупной и авторитетной МНПО является Междуна­родный союз охраны природы и природных ресурсов (МСОП), соз­данный в 1948 г. во Франции. В соответствии со ст. 1 Устава МСОП содействует сотрудничеству между правительствами, на­циональными и международными организациями, а также между отдельными лицами, занимающимися вопросами охраны природы и сохранения природных ресурсов путем проведения со­ответствующих национальных и международных мероприятий. Членами МСОП могут быть как правительства стран, так и от­дельные государственные органы, учреждения, общественные ор­ганизации, другие коллективы, вносящие свой вклад в дело охра­ны природы. От Российской Федерации членами МСОП являются Министерство природных ресурсов РФ, Всероссийское общество охраны природы и др.

Высшим органом МСОП является Генеральная Ассамблея, сессии которой проводятся один раз в три года. В период между сессиями Генеральной ассамблеи делами Международного союза управляют Совет МСОП во главе с Президентом и бюро Совета (7 человек).

Природоохранительная деятельность МСОП ведется в шести ос­новных направлениях, каждое из которых возглавляется комис­сией (по национальным паркам, по политике, праву и управлению и др.). Членами комиссий являются государственные и обществен­ные деятели, ученые и другие лица, активно сотрудничающие в до­стижении целей охраны окружающей среды.

МСОП провел ряд полезных мероприятий. Одно из первых -целенаправленная работа по сбору данных о редких и исчезаю­щих видах животных. В 1996 г. собранные данные были опубли-

XXV. Международное право окружающей среды

кованы под названием «Красная книга фактов». Сюда были вне­сены исчезающие и редкие животные, разделенные на четыре ка­тегории: исчезающие виды, редкие, сокращающиеся виды и виды, степень угрозы для которых не установлена. Позже добави­лась еще одна категория: виды, которым угрожало исчезновение, но опасность для которых миновала.

МСОП подготовил проекты международных конвенций об охране водно-болотных угодий, об ограничении международной торговли видами животных и растений, находящихся под угро­зой исчезновения, и др.

5. Международные конференции по окружающей среде

Одной из развитых форм международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды являются конференции, дву­сторонние и многосторонние, правительственные и неправитель­ственные. Ежегодно в мире проводятся сотни, а то и тысячи кон­ференций по экологическим вопросам. В зависимости от целей они служат средством обмена опытом природоохранительной де­ятельности, обмена экологически значимой информацией, реше­ниями научных и практических проблем.

Особый интерес и особое международное значение имеют, од­нако, две конференции, проведенные под эгидой ООН.

Обеспокоенная резким ухудшением состояния глобальной ок­ружающей среды, обусловленным высокими уровнями ее загряз­нения в конце 60-х гг., Генеральная Ассамблея ООН выступила с инициативой о проведении международной конференции, на ко­торой были бы обсуждены и выработаны международные меры по ограничению загрязнения окружающей человека среды.

В июне 1972 г. состоялась Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, которая приняла Декларацию принципов и План действий. Эти документы были одобрены Генеральной Ассамблеей ООН и положили начало регу­лярной деятельности по охране окружающей среды в рам­ках ООН.

В целом эта Конференция сыграла огромную роль в развитии международного права окружающей среды и активизации меж­дународного природоохранительного сотрудничества.

Тем не менее, несмотря на предпринимаемые на националь­ном и международном уровнях усилия, состояние глобальной ок­ружающей среды после Стокгольмской конференции продолжало ухудшаться. Озабоченная этим обстоятельством, Генеральная Ас-

5. Международные конференции по окружающей среде

самблея ООН создала в 1984 г. Международную komhcci, о по ок­ружающей среде и развитию и поставила перед ней задачи:

• предложить долгосрочные стратегии в области окружающей: среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие н 2000 г. и на более длительный период;

• рассмотреть способы и средства, используя которые мировое сообщество смогло бы эффективно решать проблемы окружаю­щей среды, и др.

Результатом деятельности Международной комиссии, кото­рую возглавляла премьер-министр Норвегии Гро Харлем Брунд-тланд, стал фундаментальный труд под названием «Наше общее будущее» (Our Common Future), представленный Генеральной Ас­самблее ООН в 1987 г. (переведен и опубликован в России изда­тельством «Прогресс» в 1989 г.).

Основной вывод данной Международной комиссии состоял в необходимости достижения устойчивого социально-экономичес­кого развития, при котором решения на всех уровнях принима­лись бы с полным учетом экологических факторов. Выживание и дальнейшее существование человечества определяют мир, разви­тие и состояние окружающей среды. Устойчивое развитие — это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

По инициативе Генеральной Ассамблеи ООН в июле 1992 г. в Рио-де-Жанейро, т.е. через 20 лет после Стокгольмской конфе­ренции, была созвана Конференция ООН по окружающей среде и развитию. Судя по названию конференции, ее работа была осно­вана на идеях Международной комиссии по окружающей среде и развитию. О значении, которое придавалось этой Конференции, свидетельствуют ее масштабы и уровень. В Конференции участво­вали 178 государств и более 30 межправительственных и непра­вительственных международных организаций. 114 делегаций возглавлялись главами государств и правительств.

На Конференции в Рио обсуждались многие вопросы, главные из которых касались трех важных документов:

• Декларации по окружающей среде и развитию,

• Долгосрочной программы дальнейших действий в глобаль­ном масштабе («Повестка дня на XXI век»),

• Принципов в отношении рационального использования, со­хранения и освоения всех видов лесов.

Кроме того, участникам Конференции были представлены и открыты для подписания две конвенции - - «О биологическом разнообразии» и «Об изменении климата».

XXV. Международное право окружающей среды

Декларация Рио по окружающей среде и развитию содержит основные принципы экологически корректного поведения миро­вого сообщества и государств на современном этапе. С точки зре­ния ООН и участников Конференции, основанная на этих прин­ципах национальная внутренняя и внешняя экологическая политика государства будет способствовать обеспечению нацио­нального и международного экологического правопорядка.

В Декларации Рио определяются цели, для которых эти прин­ципы провозглашаются. Основные из них — налаживание нового и равноправного сотрудничества в масштабах всего мира путем установления новых уровней сотрудничества между государства­ми и народами; определение перспектив развития международно­го права окружающей среды; развитие национального законода­тельства в области окружающей среды и установление мер, которые могут быть наиболее полезными для поддержания благо­приятного состояния окружающей среды и ее восстановления.

С учетом общепризнанности принципов, содержащихся в Дек­ларации Рио, они служат источниками российского права окру­жающей среды и их выполнение в процессе национальной и меж­дународной природоохранной деятельности России может слу­жить для нас критерием оценки правильности и обоснованности такой деятельности.

«Повестка дня на XXI век» посвящена актуальным пробле­мам охраны окружающей среды сегодняшнего дня, а также имеет целью подготовить мир к решению проблем, с которыми он столк­нется в будущем. Она определяет направления деятельности госу­дарств, народов и международных организаций по решению этих проблем.

Повестка содержит четыре раздела:

• социальные и экономические аспекты (национальная поли­тика и международное сотрудничество в целях ускорения устой­чивого развития в развивающихся странах, борьба с нищетой, из­менение структур потребления, динамика населения, охрана и укрепление здоровья человека, содействие устойчивому развитию населенных пунктов, учет вопросов окружающей среды и разви­тия в процессе принятия решения);

• сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития (защита атмосферы, комплексный подход к использова­нию земельных ресурсов, борьба с обезлесением, опустыниванием и засухой, устойчивое развитие горных районов, регулирование использования токсичных и опасных веществ, включая отходы и радиоактивные вещества);

5. Международные конференции по окружающей среде

• укрепление роли основных групп населения (глобальные дей­ствия в интересах женщин, детей, молодежи, коренных народов и местных общин, усиление роли различных категорий трудящихся, профсоюзов и других неправительственных организаций и др.);

• средства осуществления (финансовые ресурсы и механизмы, информационные, научные, технологические и организационно-правовые средства решения экологических проблем).

«Повестка дня на XXI век» была принята без церемонии под­писания путем консенсуса государств. По юридической силе она является актом «мягкого» международного права и носит реко­мендательный характер.

Для реализации Повестки в глобальном масштабе требуется 600 млрд долл. в год, включая 125 млрд долл., которые должны выплачивать развитые страны развивающимся. Участники Кон­ференции согласились, что развитые страны в 2000 г. и в после­дующие годы будут предоставлять развивающимся странам фи­нансовую помощь в размере 0, 7% от валового национального продукта каждой развитой страны. Россия, другие бывшие рес­публики СССР и государства Восточной Европы вошли в группу стран с «переходной экономикой», в отношении которых отсроче­но выполнение международных финансовых обязательств.

Основным инструментом организационно-финансового меха­низма реализации Повестки является Комиссия по окружающей среде и развитию, договоренность о создании которой достигнута на Конференции Рио.

Заявление о принципах в отношении лесов, принятое на Кон­ференции ООН по окружающей среде и развитию, первое глобаль­ное соглашение в отношении лесов. Оно учитывает потребности как защиты лесов в качестве окружающей и культурной среды, так и использования деревьев и других форм лесной жизни для целей экономического развития.

В заявлении утверждается, что леса с их сложными экологи­ческими процессами необходимы для экономического развития и поддержания всех форм жизни. Леса служат для получения дре­весины, пищи и лекарств, а также являются сокровищницей мно­гих биологических продуктов, которые еще не открыты. Они яв­ляются хранилищами воды и углерода, который мог бы в противном случае попасть в атмосферу и превратиться в газ, вы­зывающий парниковый эффект. Леса - - это дом для многих видов дикой природы. Кроме того, они, с их мирной зеленью и ощущением вечности, удовлетворяют культурные и духовные по­требности человечества.

XXV. Международное право окружающей среды

По данным МБРР, к 2000 г. тропические леса сохранятся только в 11 из 33 стран, ныне экспортирующих древесину. В то же время, по подсчетам Кельнского Института мировой экономи­ки, введение запрета на импорт тропических лесоматериалов при­несло бы развивающимся странам убытки в размере 50 млрд долл., что равно всей финансовой помощи Запада странам «третьего мира». Получается, что эти страны просто обречены на разрушение своей природной среды.

Закрепленные в Заявлении принципы в отношении лесов включают следующие положения:

• всем странам следует принимать участие в «озеленении мира» посредством посадки и сохранения лесов;

• страны имеют право использовать леса для нужд своего со­циально-экономического развития. Такое использование следует основывать на национальной политике, соответствующей зада­чам устойчивого развития;

• леса следует использовать таким образом, чтобы удовлетво­рять социальные, экономические, экологические, культурные и духовные потребности современного и будущих поколений;

• выгоды от продукции биотехнологии и генетических матери­алов, полученных за счет леса, следует на взаимно согласованных условиях разделить со странами, в которых находятся эти леса;

• посаженные леса являются экологически приемлемыми ис­точниками возобновляемой энергии и промышленного сырья. В развивающихся странах особенно важно использование древе­сины в качестве топлива. Эти потребности должны удовлетво­ряться на основе рационального использования лесов и посадки новых деревьев;

• национальные программы должны защищать уникальные леса, включая старые леса, а также леса, имеющие культурную, духовную, историческую или религиозную ценность;

• странам необходимы планы рационального ведения лесного хозяйства, основанные на безопасных для окружающей среды ре­комендациях.

6. Природоохранительное сотрудничество стран — членов СНГ

С учетом остроты экологических проблем на территории быв­шего СССР, низкого уровня развития законодательства об окру­жающей среде задача развития природоохранительного сотруд-

6. Природоохранительное сотрудничество стран — членов СНГ

ничества в Содружестве Независимых Государств является акту­альной.

Такое сотрудничество осуществляется как на двусторонней ос­нове, так и в рамках Соглашения о взаимодействии в области эко­логии и охраны окружающей среды, подписанного в феврале 1992 г. Азербайджаном, Арменией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией, Молдовой, Российской Федерацией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном, Украиной.

Стороны Соглашения договорились о выработке и проведении согласованной политики в области охраны и использования зе­мель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительно­го и животного мира, естественных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами на­циональной юрисдикции с учетом соглашений, ранее заключен­ных СССР.

Чтобы обеспечить ведение согласованной политики в облас­ти охраны окружающей среды, государства признали необходи­мым:

• гармонизировать принимаемые ими природоохранительные законодательные акты, экологические нормы и стандарты;

• совместно разрабатывать и осуществлять межгосударствен­ные программы и проекты в области природопользования и охра­ны окружающей среды, включая программы безопасного уничто­жения и нейтрализации химического и ядерного оружия, высокотоксичных и радиоактивных отходов;

• применять общие подходы, критерии (показатели), методы | и процедуры оценки качества и контроля состояния окружающей

среды и антропогенных воздействий на нее, обеспечивая сопоста­вимость данных о состоянии окружающей среды в межгосударст­венном масштабе;

• использовать согласованные методики при оценке антропо­генных воздействий на окружающую природную среду;

• унифицировать методы нормирования антропогенных воз­действий на окружающую среду;

• создать и поддерживать межгосударственную экологичес­кую информационную систему и представлять информацию в распоряжение других сторон.

Для выполнения изложенных положений Соглашения сторо­ны приняли решение создать Межгосударственный экологичес­кий совет, образовать при нем Межгосударственный экологичес­кий фонд, необходимый для выполнения согласованных межго­сударственных экологических программ.

XXV. Международное право окружающей среды

Межгосударственный экологический совет обеспечивает:

• осуществление координации и проведение согласованной по­литики в области охраны окружающей среды;

• проведение с участием представителей заинтересованных сторон экологической экспертизы программ и прогнозов разви­тия производительных сил, инвестиционных и иных проектов, реализация которых затрагивает или может затрагивать интере­сы двух или более сторон;

• оказание содействия в разрешении экологических споров и др.

В Межгосударственный экологический совет входят руково­дители природоохранных органов государств — участников Со­глашения. Совет действует на паритетной основе и принимает ре­шения на основе консенсуса.

Важную роль в развитии природоохранительного сотрудниче­ства в рамках СНГ призвана играть Межпарламентская ассам­блея. В ее структуре создан Отдел по охране окружающей среды. Ассамблея выполняет совещательные, консультативные функ­ции. Важнейшим полезным направлением ее деятельности явля­ется подготовка модельных законов в области природопользова­ния и охраны окружающей среды. Развитие этого направления деятельности Межпарламентской ассамблеи будет способствовать решению двух сложных для выполнения отдельными государст­вами задач. Первая касается увеличения возможностей принять качественные национальные законы. Это особенно актуально с учетом дефицита в ряде государств юристов-экологов. Вторая -посредством разработки модельных законов обеспечивать гармо­низацию принимаемого в рамках содружества законодательства в сфере окружающей среды, что предусмотрено Соглашением.