Ситуаций

Что понимается под экологически опасной ситуацией? Преж­де всего она характеризуется таким состоянием окружающей среды, которое не является благоприятным. Но в соответствии с концепцией правовой охраны окружающей среды в России небла­гоприятной с юридической точки зрения окружающая среда счи­тается уже при превышении установленных нормативов ее каче­ства. Для признания ситуации экологически опасной должно быть отмечено такое отрицательное воздействие на нее, которое сопровождается некими значительными экологическими, соци­альными либо экономическими последствиями. Как экологичес­ки опасная может быть определена ситуация, характеризующая­ся наличием существенного негативного изменения состояния окружающей природной среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая природные, как правило, сопровождающегося социальными и экономическими потерями.

Памятуя о принципе, согласно которому болезнь легче, а часто и экономичнее предупредить, чем лечить, необходимо разобраться в факторах, создающих экологически опасные ситуации. По проис­хождению их можно подразделить на антропогенные, т.е. связан­ные с деятельностью человека, и природные, не зависящие от воли человека. Оба фактора значимы с точки зрения экологического права и потому нуждаются в детальном рассмотрении.

Едва ли есть смысл указывать на то, что тот или иной фактор является преобладающим в неблагоприятном воздействии на при­роду. Хотя критическое состояние природной среды, которое мы имеем, является в основном рукотворным. Но имеет ли значение такое признание для пострадавших от землетрясения, т.е. сти­хийного фактора, в г. Нефтегорске на Сахалине? Известно также, что не по вине человека происходили природные катастрофы древности, в результате которых погибли многие виды живот­ных, например мамонты.

1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций

Зная об этих факторах, оценивая их, мы заинтересованы в том, чтобы регулировать их, управлять ими. В известной мере это вполне возможно с помощью права.

При анализе антропогенного фактора создания неблагоприят­ных ситуаций важно учитывать, являются ли они следствием ре­гулярной и обычной человеческой, но экологически необоснован­ной деятельности, т.е. выполняемой с нарушением законов раз­вития природы, или техногенной аварии. Так, кризисное состоя­ние окружающей среды на Урале, в Кузбассе, на Алтае, в других регионах непосредственно связано с тем, что человек в течение относительно длительного времени эксплуатировал промышлен­ные предприятия, энергетические объекты, транспортные средст­ва, испытывал атомное оружие, развивал сельское хозяйство, иг­норируя экологические требования. Иное дело — катастрофичес­кие экологические последствия аварии на Чернобыльской АЭС, которая произошла в ночь на 26 апреля 1986 г., или аварии на нефтепроводах.

То, что мы называем «антропогенный фактор создания небла­гоприятных экологических ситуаций», имеет ряд важнейших со­ставляющих, которые нельзя не учитывать при создании право­вого механизма предупреждения таких ситуаций. Речь идет о состоянии машин, оборудования, технологий, применяемых в на­родном хозяйстве, с точки зрения их безопасности для окружаю­щей среды, о профессиональной подготовке, сознании, дисципли­не и культуре людей, управляющих машинами, оборудованием и технологиями, о наличии правового механизма предупреждения аварий и действиях при авариях и др.

Состояние промышленности, транспорта, энергетики и дру­гих частей техносферы в России характеризуется значительной степенью не только физического, но и морального износа, по­скольку многие эксплуатируемые предприятия и другие объек­ты построены десятки лет назад. По имеющимся данным, износ производственных фондов в промышленности и на транс­порте составляет от 50 до 70%. Износ порождает аварии, а это значит, что неблагоприятные экологические последствия не могут не сопровождать их. При оценке состояния промышлен­ных и других объектов в России с точки зрения их безопаснос­ти необходимо также иметь в виду, что изначально, во времена проектирования и строительства, уровень их безопасности был недостаточно высок.

Как следствие, состояние технической безопасности на под­контрольных Госгортехнадзору России предприятиях, производ-

558 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций

ствах и объектах в настоящее время является неудовлетворитель­ным¹. По данным, содержащимся в Государственном докладе, на подконтрольных ему промышленных производствах и объектах в 1995 г. произошло 337 аварий, в которых погибло 609 человек, имели место значительные экологические последствия. При этом, в частности, на 14% увеличилось количество аварий на предпри­ятиях химической, нефтехимической, агрохимической, микро­биологической и нефтеперерабатывающей промышленности. В России функционируют 3653 объекта, располагающих значи­тельными запасами опасных химических веществ (аммиака -более 50%, хлора —35%). Суммарный запас этих веществ на предприятиях достигает примерно 1 млн т, что составляет около 10¹² смертельных токсических доз. Суммарная площадь террито­рии России, на которой может возникнуть очаг химического за­ражения, составляет около 300 тыс. км² с населением около 54 млн человек.

При транспортировке нефти и нефтепродуктов произошло 17 аварий, в том числе 10 с тяжелыми экологическими последст­виями. Так, в результате аварии на насосной станции нефтепро­вода Самара — Лисичанск вылилось более 2000 т; на нефтепрово­де Туймазы — Омск — Новосибирск в реку Белую попало около 460 т. Основные причины — нарушения норм технических усло­вий и проектных решений при строительстве и изготовлении де­талей трубопроводов, повреждение трубопроводов наружной кор­розией, внешние воздействия на трубопровод.

Особенно экологически значимы аварии на железнодорожном транспорте при перевозке опасных грузов. Таких аварий в 1995 г. было 12. Так, на Забайкальской железной дороге при столкнове­нии грузового поезда с экскаватором произошел сход с рельсов 10 вагонов-цистерн с сырой нефтью, возник пожар и взрыв. В ре­зультате погибли 3 человека и в окружающую среду попало 1300 т нефти. В целом ущерб, причиненный авариями на желез­нодорожном транспорте, составил в 1995 г. более 2 млрд руб.

Многие аварии приводят к экстремально высоким уровням за­грязнения окружающей среды. Так, в результате прорыва дамбы золоотвала Владимирской ТЭЦ и сброса в р. Клязьму (февраль 1995 г.) содержание цинка в месте сброса составило 650 ПДК, меди -- 180 ПДК. При аварии (март 1995 г.) на буксире с 68 т дизельного топлива на Камском водохранилище (г. Пермь) содер-

См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1995 году. М., 1996. С. 211—216.

жание нефтепродуктов в 100 м ниже места аварии составляло 464 ПДК.

По оценкам специалистов, территория России подвержена воздействию всего спектра опасных природных явлений и процес­сов геологического, гидрологического и метеорологического про­исхождения. Для населения и окружающей среды России наи­большую опасность представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, смерчи, лавины, сели, цунами. Другие виды стихийных бедствий, имеющие экологические последствия, -подтопления, шквалы, ураганы, тайфуны, град, продолжитель­ные ливни и снегопады, грозы, метели, ландшафтные пожары, подъем воды Каспийского моря.

В 1995 г., по данным МЧС России, зафиксировано 445 чрез­вычайных ситуаций природного характера. К наиболее опасным геологическим явлениям относится землетрясение. При этом около 20% территории России подвержено воздействию земле­трясений интенсивностью выше 7 баллов; более 5% занимают чрезвычайно опасные 8-балльные зоны. За период 1992—1995 гг. произошло более 120 ощутимых землетрясений. В результате Са­халинского землетрясения (27 мая 1995 г.), в зоне которого общей площадью около 215 тыс. км² оказалось более 55 тыс. че­ловек, практически полностью был разрушен город Нефтегорск, погибло 1995 человек.

В более чем в 700 городах и нескольких тысячах других насе­ленных пунктов на территории России существует угроза навод­нений, которые по повторяемости, площади распространения и суммарному среднегодовому ущербу занимают первое место среди опасных гидрологических явлений и процессов. В 1995 г. в ре­зультате 69 наводнений и прорывов плотин погибло 11 человек, пострадало 1008 человек. Общий ущерб исчисляется сотнями миллиардов рублей.

К серьезным стихийным бедствиям относятся также природ­ные очаги опасных заболеваний — чумы, сибирской язвы и дру­гих, от которых страдают как человек, так и иные биологические виды. В южных районах Российской Федерации (в Чечне, Кабар­дино-Балкарии, Астраханской области и др.) в 1995 г. были вы­явлены очаги туляремии, бруцеллеза, лептоспироза, сибирской язвы. На территории Чечни выявлены также 276 очагов сибир­ской язвы.

В соответствии с Государственным докладом «О состоянии за­щиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера в

560 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

2002 году» в стране произошло 1139 чрезвычайных ситуаций, в которых пострадало 343 886 человек, из них погибло 2151 чело­век. Общий материальный ущерб превысил 110 млрд руб.

По сравнению с 2001 г. общее количество чрезвычайных си­туаций увеличилось на 26, 4%, а общий материальный ущерб уве­личился в 4 раза. Отсутствие единой методической базы оценки ущерба от чрезвычайных ситуаций технического, природного и биолого-социального характера не позволяет достоверно оцени­вать масштабы таких ситуаций и тенденции их развития.

Практически по всем видам чрезвычайных ситуаций в 2002 г., кроме биолого-социальных, произошло увеличение коли­чества бедствий: в частности природного характера — на 18%, техногенного — на 31%.

Наиболее значительный ущерб экономике страны и социаль­ную напряженность вызывают паводки и наводнения, лесные и торфяные пожары, землетрясения.

2. Состояние законодательства о предупреждении и действиях в экологически опасных ситуациях

Несмотря на то что состояние окружающей среды характери­зуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о предупреждении экологически опасных си­туаций и действиях в этих условиях до последнего времени оста­валось мало развитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, имея налицо экологические бедствия, столкнув­шись с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в рос­сийском государстве осознана необходимость создания законода­тельства в области чрезвычайной экологической ситуации и тех­нической безопасности.

Какие же нормативные акты регулируют отношения по пред­упреждению экологически опасных ситуаций и действиях в таких условиях? Рамочный характер носит Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности». Но, по оценкам специалистов, этот Закон имеет декларативный характер¹. В нем сделана попытка урегулировать все, относящееся в той или иной степени к вопро­сам безопасности. Это и безопасность границ территории, и готов­ность отразить вооруженное нападение извне, и безопасность об-

См.: Паленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 48—56.

2. Законодательство о предупреждении и действиях в экол. опасных ситуациях 561

щества и граждан от преступности, и госбезопасность в привыч­ном смысле слова, и охрана окружающей среды, и предупрежде­ние экономических бедствий, и др.

Главу о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайных ситуаций содержит Закон об охране окружающей среды. Однако в ней непосредственно не содержатся соответствующие механиз­мы. Она носит отсылочный характер.

Имеется несколько законов и ряд подзаконных актов, имею­щих целью регулирование отношений по предупреждению и лик­видации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с окру­жающей средой, по обеспечению безопасности в отдельных сферах или отдельных видов безопасности:

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера»;

• Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О пожарной без­опасности»;

• Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных промышленных объектов»;

• Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О безопасности гид­ротехнических сооружений»;

• Положение о классификации чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера, утвержденное постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.;

• постановление Правительства РФ 3 августа 1996 г. «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»;

• Положение о межведомственной комиссии по предупреж­дению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее состав, ут­вержденное постановлением Правительства РФ от 20 февраля 1995 г.;

• Положение о единой государственной системе предупрежде­ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное поста­новлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г.;

• постановление Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. «О федеральной целевой программе»Снижение рисков и смягче­ние последствий чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера в Российской Федерации до 2005 года»;

•постановление Правительства РФ от 26 августа 1994 г. «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и

562 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промыш­ленных предприятиях, в строительстве и на транспорте»;

• постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. «О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

• Положение о порядке проверки знаний правил, норм и ин­струкций по безопасности у руководящих работников и специа­листов предприятий, организаций и объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденное постановлением Госгор-технадзора России от 19 мая 1993 г.;

• Положение о порядке выдачи специальных разрешений (ли­цензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опас­ностью производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, утвержденное постанов­лением Госгортехнадзора России от 3 июля 1993 г.

Особая экологическая беда в России — зоны радиоактивного за­ражения на Урале, образованные вследствие аварий на производст­венных объектах еще в 50-е гг., на Алтае, вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих ост­рейших проблем, о которых стало широко известно лишь сейчас, только сейчас, главным образом под воздействием Чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим терри­торий с высокими уровнями радиационного заражения, так и на­правленных в какой-то мере на предупреждение аварий на объек­тах, производящих атомную энергию. К ним относятся:

• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и до­полнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, под­вергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чер­нобыльской АЭС»;

• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной за­щите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вслед­ствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;

• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения»;

• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объ­ектов».

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 563

К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая:

• постановление Правительства РФ от 22 июля 1992 г. «Об ут­верждении Порядка инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирую­щего излучения на территории Российской Федерации»;

• постановление Правительства РФ от 20 августа 1992 г. «О единой государственной автоматизированной системе контро­ля радиационной обстановки на территории Российской Федера­ции».

Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения, касающиеся стихийных бедствий, включая Положение о феде­ральной системе сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений, утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.

Отмечая прогресс в развитии правового регулирования пред­упреждения экологически опасных ситуаций и действий в этих ситуациях в отдельных сферах — в промышленности, при строи­тельстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, обраща­ем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспе­чения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой воды, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транс­портной системы.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций

Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности че­ловека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оце­нить социальную, экологическую и иную опасность такой дея­тельности, устранить или предотвратить ее, принять необходи­мые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.

В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать их, а также своевременно подгото­виться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материаль­ного ущерба либо минимизировать их.

564 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

Под воздействием Чернобыльской катастрофы в России, начи­ная с 1991 г., реализовывалась Федеральная научно-техническая программа «Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техноген­ных катастроф» («Безопасность»). Она была весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рам­ках разрабатывались и осуществлялись актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законода­тельные, подготавливались научные труды¹.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. № 1098 была утверждена новая Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных си­туаций природного и техногенного характера в Российской Феде­рации до 2005 года».

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедст­вий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из обще­ственной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных си­туаций, в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объ­ектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе все­сторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплу­атации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию сти­хийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных си­туациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

3.1. Правовое регулирование предупреждения аварий

Речь идет о таких авариях на технических объектах, которые имеют экологические последствия. Под аварией понимается взрыв, пожар, неконтролируемые выбросы опасных веществ, по­вреждение технических устройств, происшедшее по конструктив­ным, производственным, технологическим или эксплуатацион-

См.: Право и чрезвычайные ситуации. Сборник статей. М., 1992; Обеспече ние безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). Сборник статей. М., 1994; Правовое регулирование проблем безопасности. Сбор­ник статей. М., 2002.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 565

ным причинам, а также по причинам случайных внешних воздей­ствий, которые могут повлечь или повлекли человеческие жерт­вы, ущерб здоровью людей и природной среде, материальные по­тери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение аварий на технических объектах может обес­печиваться посредством правового регулирования требований технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплу­атации: промышленных ббъектов; энергетических систем; ком­мунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источ­ников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объек­тов; транспортных систем; иных технических объектов.

Наиболее значимым актом в данной сфере является Федераль­ный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон определяет юриди­чески значимые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производственные объекты, если на них:

• получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

• используется оборудование, работающее под давлением более 0, 07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

• используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

• получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.

К опасным веществам, при обращении с которыми производ­ственный объект причисляется к опасным, относятся воспламе­няющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высо­котоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:

• лицензирование деятельности в области промышленной без­опасности;

• определение требований к техническим устройствам, приме­няемым на опасном производственном объекте;

• определение требований промышленной безопасности к про­ектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;

566 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

• определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производ­ственном объекте;

• экспертиза промышленной безопасности;

• разработка декларации промышленной безопасности;

• обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

• осуществление надзора в области промышленной безопас­ности;

• осуществление производственного контроля на объекте;

• применение мер юридической ответственности за наруше­ние требований промышленной безопасности.

3.2. Правовое регулирование прогнозирования стихийных бедствий и подготовленности к ним

В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-пер­вых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать отрицательные их последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло зем­летрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмоло­гическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значи­тельной мере избежать. Они предупреждали руководство страны о приближающейся катастрофе¹.

Человек может обезопасить не только себя, но при определен­ных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб приро­де. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, ла-вино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных произ­водственных и иных объектов. Обеспечение требований безопас­ности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрез­вычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 9 Градострои­тельного кодекса РФ.

Кодекс устанавливает общее правило о том, что градострои­тельная деятельность должна осуществляться с соблюдением тре-

См.: Зеленый мир. 1997. № 3. С. 2.

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 567

бований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Разделы о защите территорий и поселений от воздей­ствия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера включаются в градостроительную документацию всех видов. В ней определяются также мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Для территорий и поселений, подвер­женных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера, разрабатываются специальные схемы и про­екты защиты территорий и поселений от таких воздействий.

Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают стра­дать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотре­ны отдельными правительственными постановлениями и норма­тивными актами субъектов РФ. Наиболее значимым актом можно считать Положение о Федеральной системе сейсмологичес­ких наблюдений и прогноза землетрясений, утвержденное поста­новлением Совета Министров РФ от 25 декабря 1993 г.

Эта система как подсистема Российской системы предупреж­дения и действий в чрезвычайных ситуациях создана в целях ко­ординации деятельности органов государственного управления РФ по обеспечению защиты населения, объектов и территорий от воздействия землетрясений. В основу функционирования Феде­ральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений положены деятельность ведомственных служб минис­терств, ведомств, Российской академии наук и их взаимодействие на основе комплексного анализа сейсмологических и геофизичес­ких данных служб наблюдений и охранных сетей, позволяющих осуществлять оперативный контроль за сейсмической обстанов­кой и обеспечить органы государственного управления РФ и за­интересованные организации информацией о возможных земле­трясениях с оценкой их последствий.

На Федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений возложена обязанность решения следую­щих основных задач:

• составление прогнозов землетрясений (включая прогноз зем­летрясений, приводящих к возникновению цунами) на основе про­ведения и анализа результатов сейсмологических наблюдений;

• оперативное определение места, времени и параметров про­исшедших землетрясений;

• оперативное обеспечение центральных органов федеральной исполнительной власти, органов исполнительной власти респуб-

568 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

лик в составе РФ, краев, областей и автономных образований, территории которых расположены в сейсмоопасных районах, ин­формацией о землетрясениях и их возможных последствиях;

• организация центрального банка данных федеральной сис­темы и обеспечение межрегионального и международного обмена геофизической информацией;

• информационное обеспечение работ по сейсмическому райо­нированию территории РФ, оценке потенциальной сейсмической опасности, сейсмостойкому строительству, а также фундамен­тальных и прикладных исследований, направленных на решение проблемы прогноза землетрясений;

• разработка карт сейсмического районирования территории России, нормативных актов по защите населения, объектов и тер­риторий Российской Федерации от воздействия землетрясений, функционированию и развитию федеральной системы сейсмоло­гических наблюдений и прогноза землетрясений.

Для выполнения стоящих перед Федеральной системой сейс­мологических наблюдений и прогноза землетрясений основных задач в Положении определяются конкретные функции государ­ственных органов, входящих в нее:

• МЧС России,

• геофизической службы Российской академии наук,

• сейсмической службы Минобороны России,

• службы мониторинга геологической среды МПР России,,

• службы сейсмических и геодинамических охранных сетей наблюдений Минатома России,

• службы геодинамических наблюдений Минтопэнерго России,

• службы инженерно-сейсмометрических наблюдений Гос-комстроя России,

• • службы контроля деформации земной поверхности Роскар-тографии.

Координация работ по функционированию и развитию Феде­ральной системы сейсмологических наблюдений и прогноза зем­летрясений осуществляется межведомственной комиссией по сейсмическому мониторингу, создаваемой совместным решением МЧС России, министерств, ведомств и Российской академии наук, службы которых входят в систему.

Обладая данными о сейсмопасности того или другого хозяйст­венно освоенного района, государство имеет возможность заблаго­временно принять меры по подготовке к возможным землетрясени­ям. Примером может служить распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 1995 г. № 1236-р «О подготовке Камчатской области к

3. Правовые меры предупреждения экологически неблагоприятных ситуаций 569

возможным землетрясениям». Распоряжение содержало поруче­ния государственным органам выполнить конкретные меры.

Так, Государственному комитету РФ по государственным ре­зервам поручено выделить в 1995 г. из госрезерва в распоряжение администрации Камчатской области материальные ресурсы на определенную сумму в целях создания резерва материально-тех­нических ресурсов для ликвидации прогнозируемых последствий чрезвычайных ситуаций в этом регионе по номенклатуре и объ­емам согласно приложению; администрации Камчатской облас­ти — обеспечить создание этого резерва материально-техничес­ких ресурсов, их учет, освежение, восполнение, а также организовать хранение этих материальных ресурсов на имею­щихся складских площадях повышенной сейсмостойкости.

МЧС России, Росгидромету, Минфину России совместно с Рос­сийской академией наук дано задание выделить определенную Правительством РФ сумму в 1995 г. на финансирование перво­очередных работ по созданию Камчатского автоматизированного участка Федеральной системы сейсмологических наблюдений и усилению Камчатского территориального управления по гидро­метеорологии и контролю природной среды. А Минобороны Рос­сии поручено завершить в 1995—1997 гг. ликвидацию склада боеприпасов в г. Петропавловске-Камчатском.

В некоторых сейсмоопасных районах страны сейсмостанции были созданы около 50 лет назад, одна из них, к примеру, сейс-мостанция Шикотан (1958-г.) находится в самой сейсмической «точке» России. Однако в последние годы из-за дефицита финан­совых средств эта станция несколько раз закрывалась. Последнее, как нам кажется, не самое мудрое решение об этом было принято в январе 1997 г. Опытные сейсмологи оказались не у дел. В инте­ресах ли общества такое решение? ¹

Важным направлением работы в обсуждаемой сфере является подготовленность к снежным лавинам. Регулируется соответствую­щая деятельность постановлением Совета Министров РФ от 11 мая 1993 г. «О создании противолавинной службы»². Для повышения безопасности населения и уменьшения ущерба от схода снежных лавин на территории России решением Правительства РФ в системе Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды создана противолавинная служба. В ее состав

См.: Не трясет, господа? // Губернские ведомости (Сахалин). 1997. 15 марта.

² СААП РФ. 1993. №20. Ст. 1854.

570 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

входят научно-производственный центр «Антистихия», Рокский и Эльбрусский противолавинные отряды Северо-Кавказской военизи­рованной службы по активному воздействию на гидрометеорологи­ческие процессы и Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Магаданский, Мурманский, Сахалинский и Северо-Кавказский ре­гиональные противолавинные центры.

Основные задачи противолавинной службы:

• оперативное оповещение о возможном сходе лавин органов ис­полнительной власти территорий, подверженных этой опасности;

• разработка и проведение мероприятий по защите населения и объектов народного хозяйства от воздействия снежных лавин путем предупредительного их спуска;

• подготовка экспертного заключения о возможности строи­тельства объектов на территориях, подверженных опасности схода снежных лавин.

С учетом природных явлений, от которых может страдать город, должны приниматься местные правовые меры по снижению послед­ствий таких явлений. На это направлено, в частности, распоряже­ние премьера! Правительства Москвы от 4 ноября 1995 г. «О созда­нии оперативной группы по координации действий городских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных погодных явлений». Специализированная оперативная группа создана в целях незамедлительной ликвидации последствий сильных снего­падов, гололеда и других экстремальных погодных явлений.

На группу возложена задача: а) координировать действия го­родских организаций и префектур административных округов во время сильных снегопадов, гололеда и других экстремальных по­годных явлений; б) контролировать исполнение поручений Пра­вительства Москвы по этому вопросу; в) собирать информацию, анализировать обстановку и подготавливать предложения для принятия решений Правительством Москвы.

На предупреждение и борьбу с эпидемиями и эпизоотиями на­правлена деятельность санитарных, ветеринарных и других орга­нов. В этих целях проводятся противоэпидемические и противоэ-пизоотические мероприятия. /

В связи со слабостью правового регулирования отношений по по­воду стихийных бедствий в Федеральном законе «О чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» актуальной явля­ется задача принятия специального Федерального закона «О сти­хийных бедствиях», который должен всесторонне регулировать от­ношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий 571

и Возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был под­готовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором данного учебника совместно с профессором Б.Н. Порфирьевым¹. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

Экологически опасные ситуации существуют на некой ограни­ченной территории. По оценкам Минприроды РФ, на весьма зна­чительной части территории страны, в северных районах страны, хозяйственно мало освоенных, занимающей до 40%, окружаю­щая среда является вполне благоприятной.

Работой по экологической оценке и картографированию тер­ритории России активно занимается Институт географии РАН. С учетом загрязнения атмосферы, истощения и загрязнения вод суши, загрязнения морей, деградации лесов, эрозии и других форм деградации почв, истощения рыбных ресурсов и других эко­логически значимых факторов, характеризующих качественное и количественное состояние природной среды и ее отдельных объ­ектов, исходя из этих критериев, на основе проведенных обследо­ваний территории России Институт составил в начале 90-х гг. экологическую карту.

По степени остроты Институт разделяет экологические ситуа­ции на две категории — острые и очень острые. Очень острые эко­логические ситуации существуют там, где состояние природной среды начинает прямо угрожать условиям жизни населения.

При этом наиболее неблагоприятные экологические ситуации (острые и очень острые) в начале 90-х гг. наблюдались на 15% территории России (площадь в 2, 5 млн км²). С учетом деградиро­ванных пастбищ эта величина достигала 18—20%. По состоянию на 1991 г. было выделено 13 регионов с очень острой экологичес­кой ситуацией, включая:

• Кольский полуостров,

• Московский регион (загрязнение атмосферы, истощение и загрязнение вод суши, утрата продуктивности земель, загрязне­ние почв, деградация лесных массивов),

• Северный Прикаспий,

¹ См.: Бринчук ММ. Правовое регулирование отношений по поводу стихий­ных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С. 7—29.

572 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

• Среднее Поволжье и Прикамье,

• промышленная зона Урала,

• нефтегазопромысловые районы Западной Сибири,

• Кузбасс,

• районы озера Байкал,

• Норильский промышленный район,

• Калмыкия,

• Новая Земля,

• зона влияния аварии на Чернобыльской АЭС,

• рекреационные зоны побережий Черного и Азовского морей.

По результатам исследований экологической ситуации Евро­пейской части России, включающей 12 административных облас­тей, выполненных этим же Институтом в середине 90-х гг., уста­новлено, что в центре Европейской части России территории с относительно удовлетворительными ситуациями занимают 15% от общей площади региона, с конфликтными и напряженными ситуациями — по 30%, с кризисными ситуациями — 23%, с ка­тастрофической экологической ситуацией — 2%. Констатирует­ся, что в северной части исследуемого региона еще сохранилась здоровая окружающая среда¹.

Очевидно, что самое важное для оценки остроты как отдель­ных экологических проблем, связанных, к примеру, с состоянием почв, так и экологических ситуаций, — наличие общепринятых критериев.

Институт географии РАН предлагает определять степень ост­роты экологических проблем и ситуаций исходя из показателей, характеризующих изменения природных компонентов и усло­вий, которые:

• влияют на санитарно-гигиеническую обстановку, т.е. на со­стояние здоровья людей;

• ведут к истощению и утрате природных ресурсов;

• нарушают и видоизменяют естественные ландшафты.

Основываясь на собственных критериях, ученые выделили на­званные выше 13 экологически неблагополучных регионов. Но чтобы придать им официальный статус таковых, необходимы юридические, а не только научные основания. Соответствующие критерии должны устанавливаться в законодательстве.

В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и

См.: Зеленый мир. 1995. № 27. С. 5.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

определены критерии их выделения. Статья 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера»¹ в качестве инструмента реше­ния задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации. Они являются разновидностью экологически неблагополучных тер­риторий, так как по смыслу Закона чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой чело­веческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природ­ной среде, значительные материальные потери и нарушение усло­вий жизнедеятельности людей.

В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказа­лись нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных си­туаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классифи­кации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак­тера, утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., подразделяются на локальные, местные, тер­риториальные, региональные, федеральные и трансграничные. Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нару­шены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 че­ловек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день воз­никновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной ситуа­ции не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо на­рушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0, 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, и зона чрезвычайной си­туации не выходит за пределы субъекта РФ.

Отношения по созданию экологически неблагополучных тер­риторий регулируются также Законом РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О соци­альной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации

Далее — Закон о защите от чрезвычайных ситуаций.

574 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Им установле­ны четыре вида зон:

• зона отчуждения;

• зона отселения;

• зона проживания с правом на отселение;

• зона проживания с льготным социально-экономическим ста­тусом.

Закон устанавливает достаточно определенные критерии для выделения той или иной зоны. Эти критерии -- проведение в 1986 г. эвакуации и последующего отселения граждан; начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облуче­ния населения превышает 1 мЗв (0, 1 бэр); начиная с 1991 г. плот­ность радиоактивного загрязнения почвы цезием-13 7 превышает 1 Ки/км² (ст. 7).

Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986—1987 гг. 30-кило­метровой зоной. В соответствии с проектом Закона РСФСР «О со­циальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» предлагалась как заповедная зона) — территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории РФ, загрязненные радиоактивными ве­ществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из ко­торых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.

Зона отселения -- часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/км², или стронцием-90 свыше

3 Ки/км², или плутонием-239 — свыше 0, 1 Ки/км².

Зона проживания с правом на отселение — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плот­ностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/км². С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие черно­быльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почва­ми, способствующими высокой миграции радионуклидов в расте­ния, законодательством РФ к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями ра­диоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по опреде­лению границ зоны проживания с правом на отселение в зависи­мости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-13 7) долгоживущими радионуклидами устанавли­ваются Правительством РФ.

4. Понятие и

виды экологически неблагополучных территорий

Зона проживания с льготным социально-экономическим ста­тусом — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плот­ностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/км². В указанной зоне среднегодовая эффективная эквива­лентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0, 1 бэр). До­полнительные критерии по определению границ этой зоны в за­висимости от степени радиоактивной загрязненности ее террито­рии другими (кроме цезия-13 7) долгоживущими радионуклида­ми устанавливаются Правительством РФ.

Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось два вида " экологически неблагополучных терри­торий — зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны эколо­гического бедствия. В соответствии со ст. 58 зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устой­чивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных эколо­гических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны экологического бедствия — участки территории РФ, где в результа­те хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие не­обратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59).

Как видим, принципиального различия между зонами чрез­вычайной экологической ситуации и зонами экологического бед-> ствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрица­тельные изменения в окружающей природной среде. А в отноше­нии зоны экологического бедствия сказано, что это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: явля­ются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или про­должают происходить. И потому при всей серьезности экологи­ческой.ситуации во многих регионах страны институт экологи­чески неблагополучных территорий на практике в России не дей­ствовал. Правда, другой причиной этого, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.

576 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

В сравнении с Законом РСФСР «Об охране окружающей при­родной среды» в новом Законе об охране окружающей среды обо­снованно предусмотрен лишь один вид зон — экологического бед­ствия.

Ранее, в учебнике «Экологическое право (право окружающей среды)» автор ставил под сомнение целесообразность выделения двух видов зон: «Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реаби­литации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?»¹. Ответ на по­ставленные вопросы был положительным. Главное решение проб­лемы — в программе реабилитации территории.

Новый Закон, однако, не определяет понятие зоны экологи­ческого бедствия. Его определение дается в проекте Федерального закона «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». Зона эко­логического бедствия — территория, на которой состояние окру­жающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.

Таким образом, с правовой точки зрения под экологически не­благополучной территорией понимается участок территории, со­стояние окружающей среды которого соответствует установлен­ным в законодательстве критериям, необходимым для выделе­ния специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

Под правовым режимом экологически неблагополучной терри­тории понимается совокупность правил об объявлении, обеспече­нии функционирования таких территорий и снятии их особого ста­туса. С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окру­жающей среды, развитии правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как формируемый институт права окружающей среды.

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

Бринчук ММ. Экологическое право (право окружающей среды). Учебник. М., 1998. С. 607—608.

Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблаго­приятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявле­ния об этом — разный.

Что касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматривае­мых Законом о защите от чрезвычайных ситуаций, то в отноше­нии таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявле­нии территории зоной чрезвычайной ситуации. Это решение презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об опреде­лении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоак­тивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактив­ному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотнос­ти радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответ­ствующий вид зоны¹. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунк­тов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

Применительно к правовому режиму экологически неблагопо­лучных территорий принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного состояния окружаю­щей среды. Он также решается по-разному.

Сфера действия Федерального закона от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О соци­альных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вслед­ствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128), определяется фактом проживания граждан в 1949—1963 гг. в населенных пунктах на территории Российской Федерации и за ее пределами, включенных в утверждаемые Правительством РФ перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и которые получили суммарную (накопленную) эффективную дозу об­лучения более 5 сЗв (бэр). Гарантии социальной защиты установлены также детям в возрасте до 18 лет первого и второго поколения указанных граждан, страдаю­щим заболеваниями вследствие радиационного воздействия на их родителей.

578 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

В соответствии с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в зоне отчуждения на территории России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная' деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Прави­тельством РФ.

На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/км², а также на терри­ториях этой зоны, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5, 0 мЗв (0, 5 бэр), население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на указанные территории зоны от­селения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до ус­тановленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о вы­езде на другое место жительства, также имеют право на получе­ние компенсаций и льгот, установленных названным Законом.

В зоне проживания с правом на отселение обеспечивается обя­зательный медицинский контроль за состоянием здоровья населе­ния и осуществляются защитные мероприятия, направленные на снижение уровня облучения, о чем жители информируются через средства массовой информации.

В зоне проживания с льготным социально-экономическим ста­тусом помимо осуществления комплекса контрмер, включающе­го медицинские мероприятия по радиационной и радиоэкологи­ческой защите, создается хозяйственно-экологическая структура, обеспечивающая улучшение качества жизни населения выше среднего уровня, компенсирующая отрицательное воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с чернобыльской ката­строфой н применением контрмер.

Наряду с мерами по физической и социальной защите челове­ка Законсом (ст. 12) установлены меры по экологическому оздо­ровлению территории, подвергшейся радиоактивному загрязне­нию вследствие чернобыльской катастрофы. В частности, на этой территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других, мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза, снижение и компен­сация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воз-

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

действия на нее экологически опасных факторов, приведение ра-диационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использова­ния и жизнедеятельности населения, возврат радиационно за­грязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Организация и обеспечение контроля за экологической обста­новкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязне­нию, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.

На практике ликвидация последствий чернобыльской катас­трофы и защита людей осуществлялась непоследовательно, вяло. Верховный Совет РСФСР в 1990 г.¹ констатировал, что:

- принимаемые Правительством и региональными Советами меры недостаточны;

- упущено невосполнимое время, неоправданно затягивается решение многих проблем и, в первую очередь, отселение людей из местностей, где их проживание небезопасно (только в Брян­ской области — 110 тыс. чел.);

- медленно разворачивается строительство жилья для пересе­ленцев;

- жители пострадавших районов не обеспечиваются в полном объеме чистыми продуктами питания, медицинским и бытовым обслуживанием;

- в основу республиканской программы ликвидации послед­ствий чернобыльской катастрофы, переселения жителей населен­ных пунктов, расположенных на территории с плотностью за­грязнения свыше 15 Ки/км² заложена ложная концепция, Действовавшая с 1986 г. Это сделано с целью задержать в зоне как можно больше людей, для чего засекречивалась информация о Действительных масштабах радиоактивного загрязнения, степе­ни опасности проживания, всячески поддерживался вид благопо­лучия;

~ на загрязненных сельхозугодьях работы ведутся без полно­го учета ситуации, и эта деятельность не регламентируется зако-^н°Дательными актами, в результате чего производится радиаци­онно загрязненная продукция, которая потребляется как на месте, так и отправляется в другие регионы.

Ведомости РСФСР. 1990. № 20. Ст. 220.

580 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

Единая государственная программа по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на 1992—1995 годы и на период до 2000 года была утверждена Вер­ховным Советом РФ лишь 14 июля 1993 г. Позже постановлени­ем Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 1112 утверждена Федеральная целевая программа по защите населения Россий­ской Федерации от воздействия последствий чернобыльской ката­строфы на период до 2000 г.¹

В настоящее время реализуется Федеральная целевая про­грамма «Преодоление последствий радиационных аварий на пе­риод до 2010 года», утвержденная постановлением Правительст­ва РФ от 29 августа 2001 г.² В ее структуре осуществляются подпрограммы «Преодоление последствий аварии на Чернобыль­ской АЭС», «Преодоление последствий аварий на производствен­ном объединении «Маяк», «Преодоление последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычай­ными ситуациями природного и техногенного характера, регули­руемой Законом о защите от чрезвычайных ситуаций, — ликви­дация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и на­правленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и ма­териальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях ко­торых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательст­вом порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных по­следствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населе­ния к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в ор-

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

СЗ РФ. 1997. № 37. Ст. 4300. ² СЗРФ. 2001. №39. Ст. 3769.

ганизациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов ор­ганизаций, а также сил единой государственной системы предуп­реждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалифика­ции, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и не­посредственно по месту работы. Порядок такой подготовки опреде­лен постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточнос­ти указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 Закона о защите от чрезвычайных ситуаций).

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Закон предусматри­вает создание и использование резервов финансовых и материаль-, ных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Что касается зон экологического бедствия, то порядок их объ­явления, как и их правовой режим в целом, не урегулирован За­коном об охране окружающей среды. В связи с этим обратимся к проекту Федерального закона «О статусе зон экологического бед­ствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории».

Проектом предусмотрены основания для инициирования объ­явления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Такое инициирование может осуществляться в случае возникно­вения негативных изменений в окружающей среде на значитель­ной территории. Для инициирования решения учитываются оп­ределенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:

• возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившее­ся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;

• деградация экологических систем;

• резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.

582 XXIII. Правовой режим экологически неблагополучных территорий

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

При этом инициирование объявления территории зоной эко­логического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.

С целью обоснованности принятия решения о придании терри­тории статуса зоны экологического бедствия состояние окружаю­щей среды оценивается на основе определенных критериев. Кри­терии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования со спе­циально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительст­вом РФ.

Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Ее административные границы уста­навливаются по границе наименьшей административно-террито­риальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики со­стояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае, если зона экологического бедствия расположена на территории не­скольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя гра­ница этих административно-территориальных образований.

Законопроект устанавливает круг субъектов, которые могут инициировать придание территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:

• органы местного самоуправления;

• органы государственной власти Российской Федерации;

• органы государственной власти субъектов РФ;

• федеральные органы исполнительной власти в области охра­ны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.

Граждане, общественные объединения, организации и полити­ческие партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятию ста­туса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологическо­го бедствия названные субъекты обладают широкими правами:

• выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;

• запрашивать и получать в федеральных органах государствен­ной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой про­граммы по выводу территории из состояния экологического бедст­вия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;

• принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разра­ботке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реа­лизации этих мероприятий;

• инициировать введение ограничений и прекращение хозяй­ственной и иной деятельности, запрет на использование природ­ных ресурсов;

• принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельнос­ти, запрете на использование п