Право окружающей среды стран — членов СНГ и других государств Центральной и Восточной Европы

Как и в Российской Федерации, законодательство об окру­жающей среде в государствах — бывших республиках СССР на­ходится в стадии формирования. Ими приняты новые конститу­ции и законы в сфере взаимодействия общества и природы.

Объем регулирования экологических отношений в конститу­циях различен. Так, охрана окружающей среды и природо­пользование достаточно широко регулируются в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г. Она признает право своих

См.: Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в Ев­ропе. Киев, 1996.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Кроме того, каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о каче­стве пищевых /фодуктов и предметов быта, а также право на ее распространение (ст. 50). С правом граждан соотносится обя­занность государства обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие на территории Ук­раины, преодолевать последствия чернобыльской катастрофы, сохранять генофонд украинского народа (ст. 16). Таким обра­зом в Конституции Украины закреплена экологическая функ­ция государства.

Конституция Республики Казахстан, принятая на референду­ме 30 августа 1995 г., содержит лишь публичное заявление о том, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благо­приятной для жизни и здоровья человека (ст. 31). При этом эко­логические права граждан не устанавливаются.

В определенной степени совпадают подходы этих государств к регулированию отношений собственности на природные богат­ства. В ст. 6 Конституции Казахстана предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в преде­лах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государст­венной власти и органы местного самоуправления в рамках ком­петенции, определяемой Конституцией (ст. 13). Кроме того, Кон­ституция гарантирует право собственности на землю, которое приобретается и реализуется гражданами, юридическими лица­ми и государством исключительно в соответствии с законом (ст. 14).

В государствах — членах СНГ идет активный процесс законо­творчества. В Казахстане, например, приняты: Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991, 1997 гг.); Закон «О соци­альной защите граждан, пострадавших вследствие экологическо­го бедствия в Приаралье» (1992 г.); Земельный кодекс (1990 г.); Кодекс «О недрах и переработке минерального сырья» (1992 г.); Лесной кодекс (1993 г.); Водный кодекс (1993 г.); Закон «Об ох­ране, воспроизводстве и использовании животного мира»

1. Право окружающей среды стран — членов СНГ и других государств 593

(1993 г.), Закон «Об экологической экспертизе» (1997 г.), Закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1997 г.).

Систему экологического законодательства Украины образуют: Закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.); Зе­мельный кодекс (1990 г.); Закон «О природно-заповедном фонде Украины» (1992 г.); Закон «О плате за землю» (1992 г.); Закон «Об охране атмосферного воздуха» (1992 г.); Закон «О животном мире» (1993 г.); Лесной кодекс (1994 г.); Кодекс недрах (1994 г.); Закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.); Водный кодекс (1995 г.).

В Республике Беларусь наряду с Законом «Об охране окру­жающей среды» действуют Кодекс «О земле», Кодекс «О не­драх», Лесной кодекс, Водный кодекс.

Польша, Венгрия, Словакия, Чехия и другие бывшие социа­листические государства Центральной и Восточной Европы имеют более развитое право окружающей среды, чем Россия и го­сударства — члены СНГ. Оно было более развитым и на этапе со­циалистического развития. Уже в 80-е гг. в Болгарии, Венгрии, Польше были приняты комплексные законы об охране окружаю­щей среды. Сейчас такие законы приняты во всех государствах этого региона. Они предусматривают всестороннее регулирование охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Основными направлениями законодательной деятельности этих государств являются, во-первых, принятие Законов, кото­рых недостает в прежней системе экологического законодательст­ва, а во-вторых, гармонизация с европейским законодательством. В этом, в частности, проявляется их тенденция к вхождению в европейское правовое пространство.

Раньше, чем в России, в этих государствах были созданы ми­нистерства охраны окружающей среды. Взаимодействуя с други­ми государственными структурами на национальном и местном уровне, они решают проблемы окружающей среды.

В условиях перехода к рыночной экономике эта группа госу­дарств испытывает объективные трудности, связанные с дефици­том финансовых средств, необходимостью модернизации произ­водств с учетом более высоких экологических требований и т.п.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах¹

2.1. Общие закономерности развития права ' окружающей среды

Особый интерес проявляется к изучению права окружающей среды США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, дру­гих экономически развитых государств. Эти государства внесли и продолжают вносить «львиную» долю в глобальную деградацию природы. Одновременно ими накоплен большой опыт создания законодательства об окружающей среде и его реализации.

Благодаря внедрению научно-технических достижений эти государства имеют высоко развитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетику, являющиеся мощным и основ­ным фактором негативного воздействия на состояние окружаю­щей среды. Процессы урбанизации в этих государствах всегда были очень интенсивными. В результате к концу 60-х гг. состоя­ние окружающей среды в них многими оценивалось как кризис­ное. Экологический кризис проявился прежде всего в высоких уровнях загрязнения. Тогда же пришло осознание, что загряз­нять природную среду — вред не только здоровью людей, но и тормоз в развитии экономики.

Реакцией на деградацию природы в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых госу­дарствах явилось создание системы законодательства в области окружающей среды. Одновременно в них создавались государст­венные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства. Важно подчеркнуть, что законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы весьма динамичен. По мере необходимости в принимаемые законы вно­сятся поправки и дополнения. Законы в области окружающей среды иногда принимаются как реакция на острую экологичес­кую проблему.

Существенным импульсом развития в этих государствах зако­нодательства об окружающей среде служило и служит обществен­ное экологическое движение.

Исторически развитие права окружающей среды начиналось с местного уровня. Проблемы загрязнения вод, атмосферного воздуха

Написан при содействии Нидерландского института прогрессивных исследований в области гуманитарных и социальных наук Королевской

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах

Нидерландской Академии искусств и наук.

решались в рамках главным образом санитарного законодательства или законодательства о здравоохранении путем принятия актов ор­ганами местного самоуправления. Правда, в некоторых государст­вах на национальном уровне принимались законы уже в XIX и на­чале XX в. Их образцами могут служить Закон Великобритании о щелочном и других видах производства (1863 г.), который преду­сматривал регулирование охраны атмосферного воздуха от загряз­нения химическими предприятиями, или Закон Франции, регули­ровавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности (1917 г.). В нем, в частности, предписыва­лось размещать экологически опасные предприятия вне жилых зон. Такой меры нет даже в современном российском законодательстве. Первым актом законодательства об охране окружающей среды Ни­дерландов явился Закон о зловредности (Nuisance Act) (1875 г.), ко­торый и сейчас является основой природоохранительной политики региональных властей.

При характеристике общих закономерностей формирования права окружающей среды в зарубежных экономически развитых государствах следует подчеркнуть, что оно происходит в рамках исторически сформировавшихся систем права романо-герман-ской (или континентальной) и общего права. Соответственно, главным источником права в странах романо-германской право­вой системы является закон, в странах общего (англо-американ­ского) права источником правового регулирования охраны окру­жающей среды наряду с законом является прецедент, т.е. решение суда по конкретному делу. Говоря современным языком, практика решения экологических проблем в рамках общего права уходит в средневековье. Такие формы исков, как устране­ние зловредности, помех (nuisance), связанных с загрязнением воздуха или вод, или нарушение владения (trespass to land), при­менялись судами еще в средние века¹.

В странах континентального права суды также играют важ­ную роль в решении проблем охраны окружающей среды, но только лишь в рамках концепции разделения властей. В США и Великобритании также действует принцип разделения властей, но роль судов там иная, более активная, чем, скажем, в континен­тальной Европе. Но и там наряду с принципом разделения влас­тей действует иной принцип — сдержек и противовесов. К приме­ру, в США это проявляется в том, что каждая из властей имеет

С. 13—160.

См.: МатвеевЮ.Г. Англо-американское деликтное право. М., 1973.

I СЛ

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

влияние на другую. Например, руководитель Агентства по охране окружающей среды или судьи Федерального суда назначаются Президентом США, но с согласия Сената. Принятие закона в об­ласти охраны окружающей среды требует согласия обеих палат Конгресса и Президента. Президент имеет право наложить вето на принятый закон.

2.2. Основные источники права окружающей среды

В систему источников права окружающей среды входят кон­ституции, законы, подзаконные акты, судебные решения.

Конституции большинства государств содержат так называе­мые публичные заявления о том, что государство заботится о при­роде. Выражается это разными словами. Так, согласно Консти­туции Швейцарии (1962 г.) федеральная власть заботится о пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, она субсидирует меры по охране природы и ланд­шафта. Конституция Италии (1974 г.) декларирует лишь то, что Республика охраняет природу. В соответствии со ст. 21 Консти­туции Голландии (1952 г.) Правительство заботится о качестве жизни в стране, защите и улучшении окружающей среды.

Право на благоприятную окружающую среду — одно из фун­даментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, предусмотрено немногими, преимущественно новы­ми конституциями зарубежных государств (Португалии, 1976 г.; Испании, 1978 г.; Турции, 1982 г.; Бразилии, 1988 г. и некото­рыми др.)¹. Определяется это право различно. Например, по Кон­ституции Испании всякое лицо имеет право пользоваться окру­жающей средой для развития своей личности.

Конституции формируют основы правового регулирования охраны окружающей среды. Но наиболее важный и эффектив­ный источник права окружающей среды — законодательство. Со­временное законодательство в данной сфере экономически разви­тых государств — это массив законов, принятых в основном в последние 30 лет.

При характеристике источников права окружающей среды за­падно-европейских государств важно подчеркнуть их особен-

См.: Третьякова АЛ. Экологические права граждан по законодательству государств — членов Европейского союза // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995—1998 гг. М., 1999. С. 339— 342.

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 597

ность, заключающуюся в том, что наряду с национальными зако­нами и подзаконными актами источниками права являются также правила, решения и директивы Европейского Союза, чле­нами которого они являются¹.

Законодательное регулирование охраны окружающей среды на национальном уровне, как правило, достаточно детально. В то же время к особенностям правового регулирования в данной сфере в Нидерландах относится то, что национальное законода­тельство традиционно носит рамочный характер. Органам испол­нительной власти предоставлены широкие полномочия развивать и детализировать в своих постановлениях общие положения за­конов.

Формирование современного законодательства об охране окру­жающей среды экономически развитые государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов. Это — Ос­новной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япо­ния, 1967 г. В 1994 г. был принят новый вариант этого закона); Закон об охране окружающей среды (Швеция, 1969 г.); Закон о национальной политике в области окружающей среды (США, 1970 г.); Закон об охране природы (Франция, 1976 г.); Закон об охране природы и ландшафтном планировании (ФРГ, 1976 г.) и др.

Новейшей тенденцией развития законодательства в данной сфере является попытка его кодификации в 90-е гг. XX в. в Шве­ции и Германии. В Швеции Кодекс окружающей среды вступил в силу с 1 января 1999 г.² Он создан путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции 15 различных законов об окру­жающей среде, регулирования ряда новых отношений. Сущест­венное различие в подходах к кодификации законодательства об окружающей среде в Швеции и Германии заключается в том, что в Швеции кодифицировано законодательство, регулирующее от­ношения как по охране окружающей среды от вредных воздейст­вий, так и по использованию природных ресурсов, в то время как в Германии - - только применительно к охране окружающей среды.

Объем и характер мер по охране окружающей среды, преду­сматриваемых головными законами об окружающей среде, раз­личен. Так, Закон США о национальной политике в области ок­ружающей среды определил ответственность государственных

См.: Топорник Б.Н. Европейское право. Учебник. М., 1998. Environmental Liability. 1999. Vol. 7. Issue 3. P. CS 34—36.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

Органов в области охраны окружающей среды, предусмотрел со­здание Совета по качеству окружающей среды, возложил на Пре­зидента США обязанность подготовки и представления ежегодно­го доклада о, качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. В нем установлены также общие требования по оцен­ке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранительной деятельности. Этот Закон оказал огромное влияние на развитие правового регулиро­вания охраны природы во многих других государствах.

Одно из основных направлений законодательного регулирова­ния отношений в сфере взаимодействия общества и природы -охрана окружающей среды от загрязнения. Для регулирования охраны окружающей среды в данной сфере в каждой стране соз­даны массивы законодательства по охране атмосферного воздуха, вод, почв, о контроле за токсичными веществами, об отходах про­изводства и потребления и др.

Одним из результатов научно-технического прогресса явилось обилие синтезированных человеком химических веществ, призван­ных удовлетворять разнообразные общественные потребности.

Известно, что почвы страдают от газообразных выбросов в ат­мосферу промышленных предприятий и транспортных средств. Загрязняющие вещества с осадками выпадают на землю и загряз­няют ее. Но целенаправленным источником загрязнения почв яв­ляется агрохимизация. Регулированием применения агрохими­ческих средств достигаются цели охраны почв от загрязнения и производства экологически чистой сельскохозяйственной про­дукции. Соответствующие законы во многих государствах были приняты еще до принятия законов об охране атмосферного возду­ха. Это — Закон о регулировании использования сельскохозяйст­венных химикатов (Япония, 1948, с поправками и дополнения­ми, принятыми в последующие годы); Закон о контроле за использованием пестицидов (Греция, 1952); Закон о пестицидах (Нидерланды, 1962, 1975); Закон о пестицидах (Бельгия, Фин­ляндия, 1969); Федеральный закон об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (США, 1947, с поправками и дополнениями, при­нятыми в последующие годы).

На рынке США находится 60—65 тыс. токсичных веществ, ФРГ и других капиталистических государств — 20—25 тыс. Не­корректное обращение с ними на разных стадиях — от синтези­рования до использования — может влечь неблагоприятные для здоровья человека и окружающей среды последствия. РегулирО" вание обращения с такими веществами обеспечивается законами

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 599

о контроле за токсичными веществами, принятыми во всех эко­номически развитых странах (США, 1976; ФРГ, 1981; Япония, 1973; Франция, 1977 и т.д.).

Механизм правового регулирования включает требования к испытаниям токсичных веществ, их производству, хранению, транспортированию, использованию и удалению. На производи­теля или импортера химического вещества до поставки его на рынок (во Франции и других государствах) или до их производст­ва (в США), что более предпочтительно, возложена обязанность уведомить компетентные государственные органы о намерении продавать (производить) вещество. Эти органы и принимают ре­шения о разрешении продажи, производства вещества, ограниче­нии или запрете.

Масштабы производства опасных промышленных отходов, а также реального и потенциального вреда окружающей среде при неправомерном обращении с ними предопределили принятие во многих государствах специальных законов о хранении, использо­вании и удалении отходов. Это -- Закон об удалении отходов (Япония, 1971); Закон о хранении ядовитых отходов (Великобри­тания, 1972); Закон об избежании и удалении отходов (ФРГ, 1972); Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (США, 1976); Закон о сбросах в океан (США, 1972). В последую­щие годы в эти законы вносились изменения и дополнения. Ана­логичные законы в это же время были приняты в других государ­ствах.

В соответствии с законами ответственность за экологически корректное удаление возложена на производителя отходов. Зако­нодательство устанавливает разрешительный порядок их удале­ния, строго регулирует учет операций с отходами и отчетность. Так, в США особым средством контроля за безопасным удалени­ем опасных отходов является документ, называемый манифестом опасных отходов. Это — сопроводительный документ по удале­нию опасных отходов. Он заполнятся их производителем в шести экземплярах. 1-й экземпляр манифеста (белый) в течение 30 дней направляется полигоном по захоронению отходов в департамент по контролю за токсичными веществами агентства по охране ок-Руясающей среды штата. 2-й экземпляр (голубой) производитель отходов в течение 30 дней посылает в этот же департамент. 3-й экземпляр (желтый) полигон в течение 30 дней посылает произ­водителю отходов. 4-й экземпляр (желтый) производитель сохра­няет у себя. 5-й экземпляр (зеленый) перевозчик сохраняет у ^себя. 6-й экземпляр (белый) полигон сохраняет у себя. Таким об-

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

2. Право окружающей среды в экономически развитых государст

разом, посредством манифеста обеспечивается взаимный кон­троль за движением опасных отходов.

Как отмечалось, иногда законы в области охраны окружаю­щей среды принимаются в экономически развитых государствах в порядке реагирования на конкретную острую экологическую проблему. К примеру, таким образом в 1980 г. в США был при­нят Закон «О принятии всеобъемлющих мер по охране окружаю­щей среды, выплате компенсаций и ответственности» (Закон о су­перфонде). Этот Закон был призван урегулировать отношения по выявлению и расчистке заброшенных и неконтролируемых сва­лок отходов. Он был принят после того, как в 70-е гг. на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной свалкой химических отходов. Район был объявлен зоной национальной чрезвычайной ситуации, население поселка выселено. Принятый в экстренном порядке федеральный закон преследовал цель предупредить ана­логичные ситуации в других местах.

Поводом для принятия в США Закона о планировании работ при чрезвычайных ситуациях и праве общественности на получе­ние полной информации (1986 г.) послужила авария на химичес­ком заводе в Бхопале (Индия, 1984 г., нередко называется индий­ской Хиросимой). Авария унесла жизни более 4, 5 тыс. человек, еще 50 тыс. превратились в калек, ослепших, парализованных, с нарушениями нервной системы. На дочернем предприятии аме­риканской транснациональной корпорации «Юнион Карбайд», которая разрабатывала новые виды химического оружия по под­рядам Минобороны США и занималась исследованиями высоко­токсичных веществ, произошла утечка из-за нарушения техноло­гии. После аварии в Индии власти США обратили внимание на то, что в своем государстве у них отсутствует закон, который ре­гулировал бы отношения по подготовленности к авариям на хи­мических предприятиях и информировании населения о таких предприятиях и связанных с ними опасностях.

2.3. Организация государственного управления охраной окружающей среды

В период, предшествовавший экологическому кризису, кото­рый проявился в экономически развитых государствах в 60-е гг., государственное управление в области охраны окружающей среды осуществлялось многими государственными органами-

Функции управления возлагались, как правило, на существовав­шие государственные структуры, и иногда для выполнения этих функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охра­ной вод и атмосферного воздуха выполнялись Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции вы­полнялись Министерством внешней торговли и промышленнос­ти, Министерством строительства.

С созданием современного законодательства об охране окру­жающей среды в экономически развитых государствах в основ­ном в 70-е гг. были созданы специальные государственные струк­туры. Как правило, в этих государствах функционирует два вида органов — консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные.

Консультативными (совещательными) являются:

• Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.),

• Королевская комиссия по контролю за загрязнением окру­жающей среды (Великобритания, 1970 г.),

• Федеральное ведомство по охране окружающей среды (ФРГ, 1974г.),

• Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974г.).

Общие задачи таких органов сводятся к информированию своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозиро­ванию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различ­ных ведомств, государственного аппарата с интересами монопо­лий. Эти органы выполняют также специфические задачи. Так, в круг задач Федерального ведомства по охране окружающей среды Германии входит оказание научной поддержки Министерству по охране окружающей среды, защите природы и безопасности рабо­ты реакторов, главным образом при подготовке правовых и адми­нистративных предписаний; просвещение общественности по во­просам, касающимся окружающей среды; предоставление Данных для исследований в области окружающей среды. Совет по качеству окружающей среды США выполняет также некоторые Распорядительные функции.

Головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются:

• Агентство по охране окружающей среды (США, 1970 г.);

• Министерство по делам окружающей среды (Великобрита­ния, 1970 г.);

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

• Министерство по делам окружающей среды и качества жизни (Франция, 1978 г.);

• Агентство по охране окружающей среды (Япония, 1971 г.);

• Министерство по охране окружающей среды, защите приро­ды и безопасно'сти работы реакторов (ФРГ, 1986 г.).

В задачи этой группы органов входит разработка экологичес­кой политики; разработка и координация программ по охране ок­ружающей среды; разработка экологических стандартов; коорди­нация в области оказания технической и финансовой помощи регионам и местным органам; обеспечение выполнения законода­тельства об окружающей среде.

Кроме названных специальных исполнительно-распоряди­тельных органов, в управлении природопользованием и охраной окружающей среды продолжают участвовать многие другие орга­ны. Так, в США большую роль в обеспечении охраны и рацио­нального использования природных ресурсов играют:

• Министерство внутренних дел, в системе которого существу­ют Бюро управления земель (1946 г.); Служба национальных пар­ков (1916 г.); Служба охраны рыб и диких животных (1940 г.); Геологическое наблюдение США (1879 г.); Бюро рекламации (ме­лиорации) (1923 г.);

• Министерство сельского хозяйства, имеющее в своей систе­ме Службу охраны почв (1935 г.) и Службу леса (1897 г.);

• Национальная океаническая и атмосферная администрация (создана в 1970 г. в системе Министерства торговли);

• Министерство юстиции США (управление земель и природ­ных ресурсов);

• другие министерства и ведомства (Армейский корпус инже­неров (1802 г.), Министерство транспорта, Федеральная админи­страция авиации, Атомная регулирующая комиссия, Министер­ство энергетики).

Хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по обеспе­чению его выполнения часто возлагаются на государственные ор­ганы более низкого уровня и муниципалитеты. К примеру, ответ­ственность за осуществление мер по охране окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация. Министерство по делам окружающей среды Ве­ликобритании выполняет в основном координационные функ­ции, оперативное же управление осуществляют преимуществен­но органы местной власти.

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 603

Характерным для этой группы государств является то, что ос­новным принципом управления природоохранительной деятель­ностью является широкое сотрудничество государственных структур со всеми заинтересованными общественными силами, включая предприятия и общественные организации. В соответст­вии с этим принципом в отношениях с теми, кто должен выпол­нять экологические требования законодательства, государство не сразу использует свои властные полномочия, чтобы обеспечить их выполнение, а пытается достичь своих целей путем договореннос­тей и добровольного выполнения требований¹.

2.4. Организационно-правовые меры охраны окружающей среды

Предусмотренная в законодательстве об охране окружающей среды экономически развитых государств система мер включает:

• стандарты качества окружающей среды (прежде всего стан­дарты качества атмосферного воздуха и вод). В этой сфере наблю­дается тенденция расширения контролируемых загрязняющих веществ. Так, если в 1972 г. по Закону США о чистом воздухе стандарты качества были установлены примерно для 10 наиболее распространенных веществ, то в соответствии с поправками к этому Закону, внесенными в 1990 г., они установлены для 200 химических веществ;

• стандарты выбросов для стационарных и передвижных ис­точников загрязнения окружающей среды;

• оценку воздействия планируемой деятельности на окружаю­щую среду (ОВОС). Правовой институт оценки воздействия на ок­ружающую среду, впервые предусмотренный Законом США о на­циональной политике в области окружающей среды (1969 г.) как инструмент регулирования, позже стал применяться в большин­стве экономически развитых государств. В практике капиталис­тических государств процедура ОВОС включает также аналог российской государственной экологической экспертизы;

• разрешительный порядок выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, удаление твердых отходов производства и потребления;

См.: Шмидт Кристиан. Рыночное хозяйство и экологическое законода-ельство в ФРГ // Экологическое право и рынок. М., 1994. С. 205; Miller Jefrey G., Co/osz Thomas Я. Fundamentals of Negotiation. A Guide for Environmental Profes­sionals. Washington, 1989.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

• учет факторов вредного воздействия на окружающую среду и отчетность в данной сфере. В этих государствах предусмотрена периодическая отчетность предприятий-природопользователей о своей природоохранительной деятельности - - месячная, квар­тальная, полугодовая и годовая;

• планирование природоохранительной деятельности. Плани­рование является традиционной мерой охраны окружающей среды и осуществляется в разных формах. Хотя планы обладают разной юридической силой, объединяет их то, что они служат средством достижения целей, предусматриваемых законодатель­ством. Так, законодательством США о чистом воздухе устанавли­вается обязательность разработки штатами планов по обеспече­нию соблюдения национальных стандартов качества воздуха (§ 7410). Такие планы должны содержать конкретные организа­ционные, технические и иные средства их реализации.

Значительное место планирование занимает в законодательст­ве Нидерландов, где принят Национальный план экологической политики (1989 г.) и его более строгая версия 1990 г. Хотя по за­конодательству планы носят индикативный характер, Нацио­нальный план экологической политики 1990 г. предусматривает меры по осуществлению экологической политики, развитию ее необходимых средств. Так, принятый впервые в стране в 1993 г. комплексный Закон об охране окружающей среды рассматрива­ется как одно из средств осуществления экологической политики, предусмотренной этими планами.

Принимаемые в этой стране планы призваны определять при­оритеты в осуществлении стратегии относительно: а) концентра­ции усилий на приоритетное развитие комплексной политики в данной сфере и оценки эффективности мер, как отдельных, так и в совокупности, в охране окружающей среды; б) разделения от­ветственности за окружающую среду и обеспечения сотрудни­чества не только между правительством и местными органами власти, но и между правительственными органами, промышлен­ностью и заинтересованной общественностью; в) усилий по внед­рению и использованию наиболее эффективной комбинации средств охраны окружающей среды; г) выбора инструментов и разработки нормативных актов с учетом условий их применения и обеспечения их выполнения;

• экономические инструменты обеспечения охраны окружаю­щей среды. Рыночно-хозяйственные средства считаются более эф­фективными инструментами управления поведением, чем закон-

2. Право окружающей среды в экономически развиты

х государствах 605

ность и экологическое сознание¹. Применяемые экономические меры призваны стимулировать не только уменьшение вредных воздействий на природу, но и техническое развитие. Важным ин­струментом прямого стимулирования служат субсидии. Сущест­венную роль в стимулировании деятельности по охране окружаю­щей среды играют платежи за экологически вредную деятель­ность и льготы при налогообложении для лиц, выполняющих экологические требования.

2.5. Правовой режим особо охраняемых природных территорий

Одним из направлений охраны окружающей среды в экономи­чески развитых государствах является заповедная охрана приро­ды или охрана особо ценных природных объектов. Идея создания особо охраняемых природных территорий и объектов родилась главным образом в связи с интенсивным использованием природ­ных ресурсов — лесов, земель, расширением пространственной сферы вовлечения их в хозяйственный оборот и угрозой деграда­ции природы. По подсчетам специалистов, уникальные природ­ные объекты занимают в мире около 2, 68% всей территории.

Комплекс особо охраняемых природных территорий в мире довольно обширен и включает национальные парки, природные парки, заповедники и заказники, природные резерваты, ланд­шафтные заказники, памятники природы. Так, в США на начало 90-х гг. на федеральном и штатном уровне функционировало 334 национальных парка и памятника природы, более 430 запо­ведников диких животных и птиц, 73 небольших заповедника рыб, 150 районов размножения водоплавающих птиц, 462 запо­ведника дикой природы, 7 морских заповедников, 6 националь-. ных экологических научно-исследовательских парков. Обшир­ные площади заняты различными видами рекреационных зон, закрыты для хозяйственного освоения.

К распространенным видам особо охраняемых природных тер­риторий относятся национальные парки. Первым в мире нацио­нальным парком был Йеллоустоун, созданный в США в 1872 г. С того времени в 100 государствах учреждено более 1000 нацио­нальных парков. Создание национальных парков имело целью ре­шение в основном двух задач —.охраны природы и рекреации.

См.: Шмидт Кристиан. Указ соч. С. 212.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

Вопросы организации национальных парков решаются в раз­ных странах по-разному. Так, в США национальные парки созда­ются специальными постановлениями конгресса (или легислатур штатов), в Нидерландах — центральным правительством, в Вели­кобритании — законодательным актом Парламента, во Франции и Нидерландах — декретом Правительства.

Руководит системой особо охраняемых территорий в США Служба национальных парков МВД, Агентство по охране окру­жающей среды, ряд комиссий конгресса, в Нидерландах — него­сударственные структуры под руководством правительства, во Франции — административные советы под контролем департа­мента сельского хозяйства и охраны окружающей среды¹.

Как создание, так и правовое регулирование режима особо охраняемых территорий — это весьма часто компромисс между интересами охраны природы и экономического развития. В соот­ветствии с французским Законом о национальных парках (1960 г.) на территории национального парка «запрещена всякая промышленная, торговая и рекламная деятельность». В то же время предусматриваются оговорки типа «если промышленное предприятие существует на территории парка или вблизи от него, то оно может продолжать функционировать».

В соответствии с Законом США 1916 г. о системе националь­ных парков такая система создается для сохранения живопис­ных, естественных и исторических достоинств природной среды, охраны животного мира, а также для обеспечения возможности пользоваться этими благами таким образом, чтобы оставить их ненарушенными будущим поколениям. Законодательство преду­сматривает выделение в пределах каждого национального парка трех видов зон в зависимости от их приоритетного целевого на­значения — природных, исторических и рекреационных с соот­ветствующим правовым режимом.

Закон не устанавливает категорических запретов ни на один из видов природопользования. Однако такие виды природополь­зования, как заготовка древесины, добыча полезных ископае­мых, выделение земель под размещение промышленных пред­приятий, не допускаются.

В США, если на территории национального парка имеется частное землевладение, то государственные органы стремятся вы-

См.: ТранинАЛ. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуаз­ного права. М., 1987. С. 17.

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 607

купить эти земли, чтобы создать оптимальные условия для функ­ционирования парка.

Что касается заповедников, то разработка полезных ископае­мых, заготовка древесины с коммерческими целями, размещение промышленных предприятий, пользование моторизованными ви­дами транспорта являются в целом запрещенными видами дея­тельности.

2.6. Иски граждан о нарушении законодательства об окружающей среде

По законодательству об охране окружающей среды в экономи­чески развитых государствах одной из основных и наиболее рас­пространенных форм защиты экологических прав граждан слу­жит право каждого предъявлять иск о несоблюдении требований природоохранительного законодательства.

В частности, столкнувшись в конце 60-х гг. с трудностями ре­ализации природоохранительного законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением этого законода­тельства¹. При совершенствовании законодательства об охране ат­мосферного воздуха в начале 70-х гг., в результате продолжитель­ных дискуссий гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воз­духе.

В соответствии с § 304 Закона любое лицо может от своего имени предъявить иск против любого лица и органа (включая Со­единенные Штаты, правительственные учреждения, в пределах, допускаемых XI поправкой к Конституции) по обвинению в несо­блюдении возложенных на них обязанностей по контролю за ка­чеством атмосферного воздуха; нарушении стандартов выбросов в атмосферу или ограничений, предусмотренных законодательст­вом об охране атмосферного воздуха; невыполнении предписаний органов государственного контроля.

Закон определяет, таким образом, две группы субъектов — от­ветчиков по искам граждан. Это — государственные органы, ко­торые, по мнению истца, ненадлежащим образом осуществляют возложенный на них контроль за выполнением Закона, и непо-

См.: Захарченко Т.Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. £ иев, 1992.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

средственные природопользователи, нарушающие требования за­конодательства об охране атмосферного воздуха. Для предъявле­ния иска важно, чтобы действия либо решения названных субъ­ектов нарушали закон.

По американскому законодательству «лицо», обладающее правом на иск, понимается широко, как «лицо физическое, кор­порация, ассоциация, предприятие, основанное на партнерстве, любое должностное лицо, департамент, агентство, любой инсти­тут США, штата или политическое подразделение штата».

Одновременно закон регламентирует компетенцию суда при рассмотрении исков граждан. Большинство законов предусмат­ривает, что окружные суды правомочны запретить субъектам на­рушать закон, либо предписать органам специальной компетен­ции надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности, либо предпринять необходимые вытекающие из за­кона действия. Законы о чистой воде и о сохранении и восстанов­лении сырьевых ресурсов наряду с названными правомочиями дают судам право принять решение о наложении штрафа за эко­логические правонарушения.

Особенностью американского института «исков граждан» яв­ляется то, что в его рамках истец не может требовать возмещения ущерба, причиненного ему лично или кому-нибудь другому. Воз­мещение такого ущерба обеспечивается на основе иных исков. Институт «исков граждан» был введен в правовой механизм охраны окружающей среды как юридическое средство и форма контроля общественности за состоянием окружающей среды и обеспечения выполнения законодательства в соответствии с его требованиями и в глобальном смысле направлен на обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду¹.

Представляется небезынтересным тот факт, что американский законодатель с целью повышения эффективности этого института предусмотрел возможности материального стимулирования ак­тивности граждан в данной сфере. По решению суда гражданам может оплачиваться их труд из государственной казны.

При изучении американского опыта в защите экологических прав граждан и совершенствовании соответствующих механиз­мов в России особое внимание следует уделить предоставлению гражданам и общественным формированиям права воздейство­вать на деятельность Правительства, государственных природо-

См.: Захарченко Т.Р. Указ.соч. С. 59.

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 609

охранительных органов, а также влиять на решение проблем, связанных с развитием экологического законодательства.

По оценкам американских юристов, судебные иски граж­дан — самый сильный инструмент в борьбе за защиту природы, ибо с его помощью обычные граждане могут бороться с могуще­ственными противниками из промышленных и правительствен­ных кругов и заставлять их следовать обязательным для всех пра­вилам¹. По образному выражению профессора экологического права Роберта Блумквиста, вследствие введения этого института в право окружающей среды граждане превратились в ищеек и оводов, пришпоривающих исполнительную ветвь власти, а в тех случаях, когда они к тому же наделены правом требовать наложе­ния на правонарушителей штрафов, они просто превращаются в прокуроров².

2.7. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об окружающей- среде

Законодательством об окружающей среде экономически раз­витых государств предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение его требо­ваний.

Административная и уголовная ответственность наступает за нарушение конкретных норм. В США и Великобритании ад­министративная ответственность, применяемая в форме штра­фа, рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности, поскольку такой штраф взыскивается в судеб­ном порядке. Так, по законам Великобритании о чистоте возду­ха (1956 и 1968 гг.) размер штрафа составляет до 100 ф.ст., по Закону о контроле за загрязнением — до 400 ф.ст. По законо­дательству США гражданско-правовая ответственность уста­новлена в размере до 25 тыс. долл. за один день нарушения законодательства.

Уголовная ответственность за экологические преступления ре­гулируется как природоохранительным законодательством, так и уголовными кодексами (к примеру, в ФРГ). Так, по законодатель­ству США за умышленное нарушение конкретных положений за-

Закон охраняет природу // Америка. 1992. № 422. С. 15.

См.: Blomquist Robert H. Rethinking the Citizen as Prosecutor Model of Envi­ronmental Enforcement under the Clean Water Act: Some Overlooked Problems of Outcome // Independent Values. Georgia Law Review. 1988. P. 368.

XXIV. Право окружающей среды в зарубежных государствах

кона о качестве воды, воздуха, об отходах может быть наложен уголовный штраф до 25 тыс. долл. за один день нарушения либо тюремное заключение до 1 года, либо то и другое. При повторном нарушении — штраф до 50 тыс. долл. за один день нарушения или тюремное'заключение на срок до 2 лет. Уголовная ответст­венность за экологические преступления в США наступает за умышленное нарушение требований закона.

Более строгая уголовная ответственность предусмотрена в ФРГ. Так, за нарушение требований по обращению с отходами § 326 УК ФРГ предусмотрена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 3 лет или денежного штрафа. До 5 лет лишения свободы наказывается такое изменение сель­скохозяйственных и иных земель, которое связано с невозмож­ностью их использования в течение длительного времени.

Возмещение вреда, причиненного нарушением законодатель­ства об окружающей среде, является одной из сложнейших проб­лем в праве окружающей среды.

Оригинальный вариант правового регулирования возмещения экологического вреда был применен в Японии в связи с массовым отравлением соединениями ртути и кадмия в заливе Минамата. В декабре 1969 г. был принят Закон о специальных мерах по ока­занию помощи пострадавшим от загрязнения, а в 1973 г. Закон о компенсации ущерба, нанесенного здоровью населения загрязне­нием. Этими законами предусматривается компенсация постра­давшим расходов на лечение и уход; избавление их от необходи­мости возбуждать судебные дела против виновных предприятий и бремени доказывания.

Механизм регламентации возмещения причиненного вреда включает следующее. Правительственным распоряжением уста­навливаются районы, где загрязнение воды и воздуха достигает значительных размеров. В соответствующем районе создаются комиссии муниципалитета по регистрации жертв загрязнения. Пострадавшие должны пройти медицинский осмотр и подать про­шение о компенсации. После официальной регистрации постра­давшего городские власти обязаны оплатить расходы на медицин­ское обслуживание. Лицо признается жертвой загрязнения, если проживало или пребывало в районе в течение определенного За­коном периода времени. При этом государство взимает с загряз­нителя окружающей среды налог. Он рассчитывается исходя из вклада конкретного предприятия в загрязнение. Налог устанав­ливается государственными органами после загрязнения и при­чинения вреда здоровью людей.

2. Право окружающей среды в экономически развитых государствах 611

В Японии, как и в других странах, существует внесудебный порядок компенсации ущерба на основе переговоров между жерт­вами и виновниками загрязнения окружающей среды.

Возмещение вреда, причиненного нарушением экологическо­го законодательства, в странах континентальной системы права регулируется гражданским правом, в странах общего права — на основе таких институтов общего права, как зловредность (nui­sance) и нарушение владения (trespass).

Законодательством экономически развитых государств преду­смотрен также институт строгой или абсолютной ответственнос­ти, т.е. ответственности владельца источника повышенной опас­ности. По англо-американскому праву особенностью этого института является то, что он применяется, если вред причинен собственности. По общему праву и законодательству США крите­рием служит опасная деятельность. В законодательстве предус­мотрен перечень опасных видов деятельности, при осуществле­нии которых с нарушением правил применяется строгая (безвиновная) ответственность. По законодательству ФРГ сущест­вует перечень категорий экологически опасных объектов. Он включает 120 категорий таких источников. От строгой ответ­ственности лицо освобождается, если вред причинен по воле Бога, как предусмотрено Законом США о суперфонде.

XXV. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ