Особо охраняемые природные территории: история, цели образования, виды

Хотя на всей территории государства устанавливается в основ­ном единый, общий правовой режим природопользования, охра­ны природы и отдельных природных ресурсов, некоторые терри­тории и объекты имеют особый режим. На основе анализа действующего законодательства можно выделить три категории особо охраняемых территорий: экологически неблагополучные территории (зоны экологического бедствия и чрезвычайной си­туации); разного рода санитарные и защитные зоны (санитарно-защитные зоны, создаваемые между предприятиями и жилыми домами; водоохранные зоны (полосы) рек, озер и водохранилищ; округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечеб­но-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источ­ников водоснабжения; запретные полосы лесов'по берегам вод­ных объектов и др.); особо охраняемые природные территории в собственном смысле. Каждая из названных категорий имеет свой правовой режим, определяемый с учетом целей, для кото­рых соответствующие территории объявляются особо охраня­емыми.

Остановимся на вопросе о заповедниках, национальных пар­ках, заказниках и иных особо охраняемых природных террито­риях и о видах животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, как объектах, имеющих особый режим использо­вания и охраны, относящихся к третьей категории.

Общественная потребность выделения данной категории тер­риторий и объектов для особой охраны определяется рядом при­чин и интересов. При ретроспективной оценке развития право­вых мер относительно выделения территорий особой охраны в России можно определить основные из них - - экологические, экономические, рекреационные, здравоохранительные, научные, культурные. В Древней Руси выделение таких территорий как особо охраняемых диктовалось также военными соображениями.

1. Особо охраняемые природные территории: история, цели образования, виды 485

Объявление особого режима использования и охраны природ­ных ресурсов на отдельных территориях получило в России на­звание «заповедовать» («заповедный» — неприкосновенный, за­претный). Объявление территории или природных объектов заповедными означало установление ограничения или полного за­прета их использования. Заповедовать как способ охраны приро­ды и решения иных государственных задач развивалось в России давно. Потребность в этом появилась несколько веков назад. Уже с XVI в. был установлен заповедный характер оборонительных лесных засек, которые служили средством защиты от набегов татар. («Засека» - - преграда из срубленных и наваленных де­ревьев.) Законодательством того времени строго запрещалась вы­рубка деревьев в засечной черте. Такие леса охранялись специ­альными сторожами.

В XVII в. по указу царя Алексея Михайловича, страстного лк> бителя соколиной охоты, заповедными были объявлены семь ост­ровов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты. Объявлялись заповедными и места царской охоты, где не позволялось охотиться никому, кроме царя. Так, в Шацком уезде запрещалось охотиться на о.че-ней, а в подмосковных местах в Соколиной роще и под селом Хвили (Фили) запрещалось бить зверей и птиц.

Заповедование служило не только защите личных интересов царя, но и явилось средством защиты экономических интересов государства. Так, именно казенные интересы заставили Москов­ское правительство объявить заповедными с середины XVII в. целые районы Сибири. Это было связано с тем, что соболиный промысел становился хищническим и при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный рост. Соболиная охота в этих местах запрещалась.

Петр I своими указами запретил уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Он объявил заповедными некоторые особо ценные леса и деревья.

Круг интересов общества и государства, которые учитываются при развитии системы особо охраняемых природных территорий и объектов на современном этапе, гораздо шире, чем в древности. Эти интересы в основном обозначаются в законодательстве, регулирую­щем режим таких территорий. Особо охраняемые природные тер­ритории — участки земли, водной поверхности и воздушного про­странства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

486 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

Одновременно при учреждении того или иного вида особо охраняемых природных территорий планируется удовлетворение особенных общественных интересов. Рассмотрим их примени­тельно к отдельным видам таких территорий. С учетом особен­ностей режима особо охраняемых природных территорий и стату­са находящихся на них природоохранных учреждений различа­ются следующие виды указанных территорий.

1. Государственные природные заповедники, в том числе био­сферные. Особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир) на террито­рии заповедника имеют природоохранное, научное, эколого-про-светительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения ге­нетического фонда растительного и животного мира. Государст­венные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими уч­реждениями, имеющими целью сохранение и изучение естествен­ного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологичес­ких систем. Государственные природные биосферные заповедни­ки создаются в целях проведения научных исследований, эколо­гического мониторинга, а также апробирования и внедрения ме­тодов рационального природопользования, не разрушающих ок­ружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы.

На государственные природные заповедники возлагаются сле­дующие задачи:

• осуществление охраны природных территорий в целях со­хранения биологического разнообразия и поддержания в естест­венном состоянии охраняемых природных комплексов и объек­тов;

• организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

• осуществление экологического мониторинга в рамках обще­государственной системы мониторинга окружающей природной среды;

• экологическое просвещение;

• участие в государственной экологической экспертизе проек­тов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

• содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

1. Особо охраняемые природные территории: история, цели образования, виды 487

2. Национальные парки. Они являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими уч­реждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологичес­кую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, науч­ных и культурных целях и для регулируемого туризма. На на­циональные парки возлагаются следующие основные задачи:

• сохранение природных комплексов, уникальных и эталон­ных природных участков и объектов;

• сохранение историко-культурных объектов;

• экологическое просвещение населения;

• создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

• разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;

• осуществление экологического мониторинга;

• восстановление нарушенных природных и историко-куль­турных комплексов и объектов.

3. Природные парки. Это природоохранные рекреационные учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Фе­дерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную эко­логическую и эстетическую ценность, и предназначены для ис­пользования в природоохранных, просветительских и рекреа­ционных целях. На природные парки возлагаются следующие задачи:

' сохранение природной среды, природных ландшафтов;

• создание условий для отдыха (в том числе массового) и со­хранение рекреационных ресурсов;

• разработка и внедрение эффективных методов охраны при­роды и поддержание экологического баланса в условиях рекреа­ционного использования территорий природных парков.

4. Государственные природные заказники — территории (ак­ватории), имеющие особое значение для сохранения или восста­новления природных комплексов и их компонентов и поддержа­ния экологического баланса. Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

• комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природ­ных ландшафтов);

• биологическими (ботаническими и зоологическими), пред­назначенными для сохранения и восстановления редких и исче-

488 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

зающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

• палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

• гидрологическими (болотными, озерными, речными, мор­скими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

• геологическими, предназначенными для сохранения цен­ных объектов и комплексов неживой природы.

5. Памятники природы — уникальные, невосполнимые, цен­ные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отно­шениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

6. Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит соз­дание специальных коллекций растений в целях сохранения раз­нообразия и обогащения растительного мира, а также осущест­вление научной, учебной и просветительской деятельности.

7. Лечебно-оздоровительные местности и курорты. К ним могут быть отнесены территории (акватории), пригодные для ор­ганизации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (ми­неральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия). Лечебно-оздоровительные мест­ности и курорты выделяются в целях их рационального исполь­зования и обеспечения сохранения их природных лечебных ре­сурсов и оздоровительных свойств.

8. Хотя в Федеральном законе «Об особо охраняемых природ­ных территориях» зеленые зоны городов и других поселений не выделены в качестве самостоятельного вида особо охраняемых природных территорий, по существу, они являются таковыми. В Законе об охране окружающей среды этот вид включен в главу «Природные объекты, находящиеся под особой охраной». Такие зоны выполняют средозащитные (средообразующие, экологичес­кие), санитарно-гигиенические и рекреационные функции.

9. К природным объектам особой охраны относятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные. Их охрана преследует главную цель сохранения биологического разнообразия.

Развитие системы особо охраняемых природных территорий в России теснейшим образом связано с обеспечением соблюдения и

1. Особо охраняемые природные территории: история, цели образования,. виды 489

защиты права каждого на благоприятную окружающую среду. Окружающую среду можно считать благоприятной, если ее состо­яние соответствует установленным в экологическом законода­тельстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетичес­кого богатства. В значительной степени характеристики благо­приятной окружающей среды, связанные с поддержанием видо­вого разнообразия и эстетического богатства, обеспечиваются именно посредством объявления особо охраняемых природных территорий и объектов.

С учетом особой значимости особо охраняемых природных территорий законодательством установлены специфические тре­бования в отношении них. Так, Закон об охране окружающей среды запрещает изъятие земель природно-заповедного фонда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными закона­ми. Земли в границах территорий, на которых расположены при­родные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, ис­торико-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровитель­ное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

Система особо охраняемых природных территорий в России находится в постоянном развитии. В 2001 г. в природно-заповед-ный фонд России входило 100 государственных природных запо­ведников общей площадью 33, 5 млн га, в том числе 27, 1 млн га сухопутной территории с внутренними водоемами (1, 57% терри­тории РФ), и 35 национальных парков общей площадью 6, 99 млн га (0, 4%)'. В Российской Федерации образовано более 1670 заказ­ников, 1350 памятников природы. В соответствии с Указом Пре­зидента РФ от 2 октября 1992 г. «Об особо охраняемых природ­ных территориях Российской Федерации» предусматривается расширение площадей государственных природных заповедников и национальных природных парков до 3% площади Российской Федерации.

Регулируется режим особо охраняемых природных террито­рий Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях» и «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и ку­рортах», Земельным кодексом РФ, другими нормативными пра­вовыми актами.

СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. II). Ст. 4973.

490 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

Однако задачи, которые ставятся перед особо охраняемыми природными территориями, на современном этапе не вполне ре­шаются. Как констатирует Правительство РФ, научные отделы заповедников и национальных парков испытывают острый недо­статок современных технических средств, научных приборов, компьютерного оборудования, что негативно отражается на ре­зультатах их работы. Практически не функционируют станции фонового мониторинга, не выполняются международные обяза­тельства по его комплексному осуществлению в биосферных запо­ведниках, входящих в международную сеть биосферных резерва­тов ЮНЕСКО.

По оценкам специалистов, в заповедных территориях сложи­лось парадоксальное и одновременно критическое положение. С одной стороны, число заповедников и национальных парков возросло с 1990 г. более чем в 1, 5 раза, а их площадь — в 2 раза. В то же время, по данным официальной отчетности этих органи­заций, фактические затраты на их содержание в расчете на сопо­ставимые цены сократились за тот же период по самым осторож­ным оценкам минимум в 2, 5—3 раза. Таким образом, расходы на 1 га охраняемой территории уменьшились в 5—6 раз¹.

Недостаток финансовых средств не позволяет оснастить ин­спекторские службы государственных природных заповедников и национальных парков современными средствами связи, прибора­ми наблюдения, качественным табельным оружием, форменным обмундированием, организовать на постоянной основе единую фе­деральную систему повышения квалификации государственных инспекторов.

Ограничение объемов централизованных капитальных вложе­ний приводит к старению зданий научных стационаров, кордо­нов, инженерных коммуникаций и других объектов инфраструк­туры. В автономных поселках и на центральных усадьбах государственных природных заповедников и национальных пар­ков, особенно тех, которые находятся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сложились крайне тяжелые жилищные условия. Дефицит финансовых средств негативно от­ражается на доставке грузов и людей на отдаленные кордоны и в научные стационары, что отрицательно сказывается на состоянии охраны и уровне научных исследований в северных и таежных

См.: Кулагина ГД., ДумновА.Д. Природопользование современной России в зеркале статистики (опыт ретроспективного анализа) // Россия в окружающем мире: 2000. Аналитический ежегодник. М., 2000. С. 126.

2. Правовой режим государственных природных заповедников

заповедниках и национальных парках России. Серьезной пробле­мой для государственных природных заповедников и националь­ных парков являются лесные пожары, борьба с которыми требует значительных финансовых затрат.

Дальнейшее развитие сети государственных природных запо­ведников и национальных парков невозможно без скоординиро­ванных действий со стороны федеральных органов исполнитель­ной власти и органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации¹.

2. Правовой режим государственных природных заповедников

Высший статус и соответственно наиболее строгий правовой режим охраны имеют государственные природные заповедники. Они являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения. Исторически заповедники - - первая форма особо охраняемых природных территорий.

Решение об учреждении государственного природного запо­ведника в соответствии со ст. 8 Закона об особо охраняемые при­родных территориях принимает Правительство РФ при условии согласия субъекта РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности. Правительство при этом принимает решение по представлению государственных органов субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. В том же порядке производится расширение территории государственного природного заповедника.

Чтобы обеспечить сохранение природного комплекса заповед­ника, законодательство предусматривает широкий ряд мер. В частности, в 'этих целях на прилегающих к его территории участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об обра­зовании охранной зоны государственного природного заповедни­ка принимается органом исполнительной власти субъекта РФ.

Природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, расти­тельный и животный мир) на территории государственных при-

Подпрограмма «Поддержка особо охраняемых природных территорий» Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002— 2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 // СЗ РФ. 2001. № 52 (Ч. II). Ст. 4973.

492 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

родных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования (ст. 6 вышеназванного Закона). На территории за­поведника запрещается любая деятельность, противоречащая его задачам, которые определяются положением о заповеднике. На территории государственных природных заповедников запре­щается также интродукция живых организмов в целях их аккли­матизации.

В принципе запрещено нахождение в заповеднике лиц, не имеющих к нему отношения. Пребывание на территории государ­ственных природных заповедников граждан, не являющихся ра­ботниками данных заповедников, или должностных лиц, не яв­ляющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся эти заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповед­ников.

На территории заповедника допускаются мероприятия и дея­тельность, направленные на:.

• сохранение в естественном состоянии природных комплек­сов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воз­действия;

• поддержание условий, обеспечивающих санитарную и про­тивопожарную безопасность;

• предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

• осуществление экологического мониторинга;

• выполнение научно-исследовательских задач;

• ведение эколого-просветительской работы;

• осуществление контрольно-надзорных функций (ст. 9 Зако­на об особо охраняемых природных территориях).

Заповедование есть способ консервативной охраны природы. В основном в научных целях в заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство челове­ка в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплек­са в естественном состоянии.

Однако на специально выделенных участках частичного хо­зяйственного использования, не включающих особо ценные эко­логические системы и объекты, ради сохранения которых созда­вался государственный природный заповедник, допускается деятельность, направленная на облегчение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности

3. Правовой режим национальных и природных парков

граждан, проживающих на его территории. Такая деятельность может осуществляться лишь в соответствии с утвержденным ин­дивидуальным положением о данном заповеднике.

Особую разновидность государственных природных заповед­ников образуют биосферные заповедники, которые входят в меж­дународную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. В целях проведения на­учных исследований, экологического мониторинга, а также апро­бирования и внедрения методов рационального природопользова­ния, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, к территории государствен­ных природных биосферных заповедников могут быть присоеди­нены территории биосферных полигонов, в том числе с дифферен­цированным режимом особой охраны и функционирования.