Правовой режим национальных и природных парков

Национальные парки в России, в отличие от США, — относи­тельно новый вид особо охраняемых природных территорий. Они стали создаваться в нашей стране лишь в последние 20 лет. Пер­вые национальные природные парки в России — «Лосиный ост­ров» (Москва, Московская область) и «Сочинский» (Краснодар­ский край) — были созданы лишь в 1983 г. В США националь­ные парки начали создаваться в XIX в.

С учетом специфики данного вида особо охраняемой террито­рии и задач, которые на них возлагаются при создании, на терри­ториях национальных парков устанавливается дифференциро­ванный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Для этого в пределах национальных парков могут быть выделены следующие функцио­нальные зоны:

• заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйст­венная деятельность и рекреационное использование территории;

• особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются усло­вия для сохранения природных комплексов и объектов и на тер­ритории которой допускается строго регулируемое посещение;

• познавательного туризма, предназначенная для организа­ции экологического просвещения и ознакомления с достоприме­чательными объектами национального парка;

• рекреационная, предназначенная для отдыха;

• охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

494 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

• обслуживания посетителей, предназначенная для размеще­ния мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов турист­ского сервиса, культурного, бытового и информационного обслу­живания посетителей;

• хозяйственного назначения, в пределах которой осущест­вляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспече­ния функционирования национального парка.

На территории национального парка запрещается любая дея­тельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-истори­ческим объектам и которая противоречит целям и задачам нацио­нального парка.

Одновременно в национальных парках, расположенных в рай­онах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На спе­циально выделенных участках допускаются традиционная хозяй­ственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурса­ми по согласованию с дирекциями национальных парков.

С учетом того, что национальные парки создаются в целях туризма и отдыха, актуальным является вопрос регулирования организации обслуживания посетителей национальных парков. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территории национальных парков осуществляется в соответствии со специ­альными проектами. При этом земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на территории национального парка могут быть предоставлены в аренду специализированным организациям на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемыми с дирекциями национальных пар­ков. Указанные договоры подлежат регистрации в государст­венных органах, в ведении которых находятся национальные парки. Такой договор может быть заключен при наличии ли­цензии на осуществление деятельности по обеспечению регули­руемого туризма и отдыха. Лицензии выдаются дирекциями национальных парков при условии, что предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культур­ного наследия.

Что касается порядка образования национальных парков, то он аналогичен порядку образования государственных природных заповедников.

4. Правовой режим государственных природных заказников

В отличие от национальных парков, которые являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения, природные парки являются особо охраняемыми тер­риториями регионального значения. Решение об их образова­нии принимают государственные органы субъектов РФ по пред­ставлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Если созда­ние природных парков связано с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударствен­ных нужд, то соответствующее решение принимается органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с Прави­тельством России.

В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков парка на его территории устанавливаются различные режимы особой охраны и использования. Исходя из этого, на территории природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культур­ных комплексов и объектов.

Важнейшими элементами обеспечения правового режима при­родных парков являются запреты на определенную деятель­ность. Так, на территории природных парков запрещается дея­тельность, влекущая за собой изменение исторически сложивше­гося природного ландшафта, снижение или уничтожение эколо­гических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть также за­прещены или ограничены виды деятельности, приводящие к сни­жению экологической, эстетической, культурной и рекреацион­ной ценности их территорий.

4. Правовой режим государственных природных заказников

Государственные природные заказники могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям ре­гионального значения. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов исполнительной власти

496 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

субъектов РФ и специально уполномоченного на то государствен­ного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. А государственные природные заказники регионального значе­ния образуются органами исполнительной власти соответствую­щих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органа­ми местного самоуправления.

При этом государственные природные заказники федерально­го значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством России государственных органов РФ. Они фи­нансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок фи­нансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими госу­дарственными органами субъектов РФ. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников со­здаются их администрации.

Специфических требований относительно режима особой охраны территорий заказников закон не предусматривает, а уста­навливает лишь то, что на территории заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природ­ных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

На территории государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общнос­тей и сохранение их традиционного образа жизни.

Под угрозой применения установленных законодательством административных, уголовных и иных санкций ответственность за обеспечение соблюдения режима особой охраны государствен­ных природных заповедников возложена на собственников, вла­дельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказников.

5. Правовой режим памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов

Территории, занятые природными объектами и комплексами, объявленными памятниками природы, могут быть особо охраня­емыми природными территориями федерального или региональ­ного значения. Они учреждаются решениями Правительства

5. Правовой режим памятников природы, дендрологических парков... 497

России и исполнительными органами субъектов РФ по представ­лению специально уполномоченных на то государственных орга­нов в области охраны окружающей природной среды. Памятники природы находятся в ведении государственных органов, их учре­дивших. Но они могут быть переданы специально уполномочен­ным на то государственным органом РФ в области охраны окру­жающей природной среды в ведение и под охрану иных лиц. При этом оформляются охранное обязательство, паспорт и другие до­кументы.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударствен­ных нужд, объявление природных комплексов и объектов памят­никами природы, а территорий, занятых ими, территориями па­мятников природы осуществляется постановлением органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согла­сованию с Правительством России.

На территории, на которой находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, которая влечет или может влечь нарушение сохранности памят­ников природы. На собственников, владельцев и пользователей земельных участков, на которых находятся памятники природы, законом возложена обязанность по обеспечению режима их осо­бой охраны.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть фе­дерального или регионального значения. Они образуются соответ­ственно решениями исполнительных органов государственной власти РФ или представительных и исполнительных органов го­сударственной власти соответствующих субъектов РФ.

На территории дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполне­нием их задач и влекущая за собой нарушение сохранности фло­ристических объектов.

Для обеспечения режима особой охраны территорий дендроло­гических парков и ботанических садов их территории могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:

• экспозиционную, посещение которой разрешается в поряд­ке, определенном дирекциями дендрологических парков или бо­танических садов;

498 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

• научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений; _t

• административную.

6. Правовой режим лечебно-оздоровительных местностей, курортов и рекреационных зон

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Соответственно признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Прави­тельством России, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на ос­новании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.

Для обеспечения режима особой охраны лечебно-оздорови­тельных местностей и курортов установлен запрет или ограниче­ние в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечеб­ными свойствами.

Специфической мерой сохранения природных факторов, бла­гоприятных для организации лечения и профилактики заболева­ний населения, на территориях лечебно-оздоровительных мест­ностей и курортов служит организация округов санитарной или горно-санитарной охраны.

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местнос­тей и курортов федерального значения, утверждаются Прави­тельством России, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения — исполнительны­ми органами государственной власти субъектов РФ.

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выде­ляется до трех зон, каждая из которых имеет свой режим. Так, на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

7. Правовой режим особо охраняемых природных объектов

На территории второй зоны запрещаются размещение объек­тов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведе­ние работ, загрязняющих окружающую природную среду, при­родные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на разме­щение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятель­ности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-сани­тарной) охраны осуществляется: в первой зоне — пользователя­ми, во второй и третьей зонах — пользователями, землепользова­телями и проживающими в этих зонах гражданами.

Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация оча­гов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользовате­лей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитар­ной) охраны.

Разновидностью рекреационных зон являются зеленые зоны вокруг городов и промышленных поселков. В зеленых зонах за­прещается хозяйственная деятельность, отрицательно влия­ющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиеничес­ких и рекреационных функций.

7. Правовой режим особо охраняемых природных объектов

Особо охраняемыми природными объектами являются прежде всего редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные. Для их охраны учреждаются Красная книга Россий­ской Федерации, красные книги республик в составе РФ. Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного и растительного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановле­нию. Ведет Красную книгу РФ Министерство природных ресур­сов России на основе систематически обновляемых данных о со­стоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории России, на континентальном шельфе и в исключи­тельной экономической зоне РФ.

500 XX. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

Издание Красной книги РФ осуществляется не реже одного раза в 10 лет. Решение о занесении в нее и об исключении из нее объектов животного и растительного мира принимает, а также определяет порядок и меры их охраны МПР России по согласова­нию с Минсельхозом РФ, органами исполнительной власти субъ­ектов РФ и Российской академией наук.

На практике Красная книга переиздается по мере отнесения новых видов растений и животных к особо охраняемым. На нача­ло 2001 г. редкими и находящимися под угрозой исчезновения видами флоры и фауны России, которые занесены в Красную книгу РФ, признаны 415 видов животных, 533 вида растений, 17 видов грибов; 6 видов беспозвоночных и 123 вида позвоночных животных занесены в Красный список Международного союза охраны природы. Особое внимание международные природоо­хранные органы уделяют охране редких представителей нашей фауны, к которым отнесены уссурийский тигр, дальневосточный леопард, белый медведь, калан, морж, морской котик и все кито­образные. Сохранение многих видов животных (сайгак, дзерен, кубанский и дагестанский туры, манул и др.) требует специально разработанных мероприятий на федеральном уровне.

Растения и животные, относящиеся к видам, занесенным в Красную книгу РФ, повсеместно подлежат изъятию из хозяйст­венного использования. Изъятие из естественной природной среды объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, допускается в исключительных случаях в поряд­ке, установленном законодательством РФ. Запрещается деятель­ность, ведущая к сокращению численности этих растений и жи­вотных и ухудшающая среду их обитания.

Ответственность за сохранение и воспроизводство объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу, несут юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйст­венную деятельность на территориях и в акваториях, где обитают такие животные и растения. Они обязаны принимать меры по охране и воспроизводству этих видов растений и животных.

Для сохранения и разведения редких и находящихся под уг­розой исчезновения объектов животного мира органы исполни­тельной власти субъектов РФ обязаны создавать необходимые ус­ловия, в том числе путем специализации зоопарков и организации питомников.

Право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, может переходить от одного лица к другому только на основании разрешения (распо-

7. Правовой режим особо охраняемых природных объектов

рядительной лицензии) на оборот указанных животных. Такое разрешение (распорядительную лицензию) выдает МПР России в порядке, установленном постановлением Правительства РФ.

Признано, что самой эффективной мерой охраны редких видов является сохранение их местообитаний, которое может быть достигнуто, в частности, организацией сети особо охраняе­мых природных территорий. В настоящее время заповедниками России охраняется 35 (75%) видов млекопитающих, 84 (82%) -птиц, 2 (50%) — амфибий, 4 (36%) — рептилий, занесенных в Красную книгу РФ.

XXL ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОХРАННЫХ И ИНЫХ СПЕЦИАЛЬНЫХ ЗОН И ТЕРРИТОРИЙ

Наряду с особо охраняемыми природными территориями и экологически неблагополучными территориями, в соответствии с российским экологическим законодательством имеется ряд иных территорий и зон, для которых установлен особый режим охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Согласно Закону об охране окружающей среды в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объ­ектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих нега­тивное воздействие на окружающую среду, создаются защитные, охранные и иные зоны с ограниченным режимом природопользова­ния. Виды зон и территорий, требования относительно их выделе­ния и их правового режима предусмотрены многими законами и иными нормативными правовыми актами. Это — зеленые зоны; са-нитарно-защитные зоны; водоохранные зоны водных объектов; зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопрово­дов хозяйственно-питьевого назначения; особо защитные участки леса; территории и объекты градостроительной деятельности особо­го регулирования; территории традиционного природопользова­ния, зоны охраны памятников истории и культуры, историко-куль­турных комплексов и объектов, заповедных зон.