В органах местного самоуправления

Противодействие преступлениям коррупционной направленности, основу которых составляют преступления, предусмотренные главой 30 УК, является в России одним из приоритетных направлений уголовной политики.

Коррупция, как указывается в п. 37 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента России от 12 мая 2009 г. № 537, является одной из угроз государственной безопасности России[290].

В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается: злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение таких деяний от имени или в интересах юридического лица[291].

В настоящее время в нашей стране развернута широкая программа противодействия коррупции, основой которой стали Федеральный закон «О противодействии коррупции», Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»[292]. Внесены существенные изменения в уголовное законодательство для улучшения качества противодействия коррупции.

Преступления, предусмотренные гл. 30 УК, обладают рядом общих признаков:

1) данные преступления могут быть совершены специальным субъектом – должностным лицом, государственным служащим или служащим органа местного самоуправления (исключение составляют лишь ст. 291 УК – дача взятки, и ст. 291¹ УК – посредничество во взяточничестве, где субъект общий);

2) указанные преступления совершаются только благодаря служебному положению и не связаны со служебной необходимостью;

3) данные посягательства нарушают правильную, законную деятельность государственного аппарата и аппарата местного самоуправления и совершаются вопреки интересам службы;

4) должностные преступления могут быть совершены лицами, занимающими должности в государственных органах (федеральных и субъектов федерации), органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России^[293].

Таким образом, рассматриваемую группу преступлений можно определить как предусмотренные гл. 30 УК общественно опасные деяния, которые совершаются лицами благодаря занимаемому ими служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности аппарата публичной власти либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Родовым объектом указанных преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие нормальную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. Преступления, о которых идет речь в гл. 30 УК, могут совершаться в различных сферах функционирования государственного аппарата. В связи с этим видовой объект названных преступлений можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих законный порядок властной и служебной деятельности должностных лиц, государственных служащих и служащих органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Под государственной службой в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[294] понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения следующих полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Система государственной службы делится: на государственную гражданскую службу; военную службу; правоохранительную службу. В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения^[295]. Служба в системе указанных органов предполагает выполнение должностных или служебных функций в качестве главы муниципального образования, его заместителей, руководителей отделов, инспекционного состава и т. д.

Непосредственным объектом данной группы преступлений являются общественные отношения, обеспечивающие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления.

В ряде преступлений этой группы в качестве обязательного признака выступает предмет преступления: информация, предоставляемая Федеральному Собранию (ст. 287 УК); материальное вознаграждение (ст.ст. 290, 291, 291¹ УК); официальные документы (ст. 292 УК).

Объективная сторона рассматриваемых преступлений выражается в различных формах посягательства на нормальную деятельность органов государственной власти, управления или органов местного самоуправления. Должностные преступления могут совершаться как путем действия (например, злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК), получение и дача взятки (ст.ст. 290, 291 УК), посредничество во взяточничестве (ст. 291¹ УК), незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292¹ УК)), так и путем бездействия (например, неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа (ст. 286¹ УК), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию (ст. 287 УК), халатность (ст. 293 УК)). Объективная сторона абсолютного большинства должностных преступлений выражается в двух специфических признаках: во-первых, они совершаются лицом с использованием своих должностных полномочий или в связи с их осуществлением; во-вторых, они совершаются вопреки интересам службы или службы в органах местного самоуправления.

По конструкции объективной стороны должностные преступления можно разделить на две группы: с материальным составом, которые окончены с момента существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо наступления иных предусмотренных уголовным законом последствий (ст.ст. 285, 286, 286¹, 288, 293 УК); с формальным составом, которые признаются оконченными с момента совершения указанных в диспозиции действий (ст.ст. 285¹, 285², 285³, 287, 289-292 УК).

Субъективная сторона преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, как правило, характеризуется умышленной формой вины. Умышленно совершаются преступления, предусмотренные ст.ст. 285-292 УК, при этом умысел может быть как прямым, так и косвенным. Вместе с тем халатность (ст. 293 УК) предполагает наличие неосторожной формы вины.

У некоторых составов должностных преступлений в качестве обязательного признака субъективной стороны преступления предусмотрен специальный мотив – корыстная или иная личная заинтересованность.

Все специальные субъекты преступлений, предусмотренных главой 30 УК, могут быть подразделены на шесть групп:

а) должностные лица, не занимающие государственных должностей РФ или ее субъектов;

б) лица, занимающие государственные должности РФ;

в) лица, занимающие государственные должности субъектов РФ;

г) главы органов местного самоуправления;

д) иностранные должностные лица либо должностные лица публичной международной организации;

е) государственные служащие и служащие местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц;

К первой категории, согласно п. 1 примечаний к ст. 285 УК, относятся должностные лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Определение должностного лица позволяет выделить три обязательных признака, которые характеризуют указанных лиц, а именно:

а) содержание функций;

б) основания выполнения функций;

в) место выполнения функций.

В содержание функций должностного лица входят функции представителя власти, а также организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции.

Характеризуя содержание функции представителя власти, законодатель в примечании к ст. 318 УК указал, что представитель власти наделен в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

Разъяснения относительно должностного лица первой категории содержатся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»^[296].

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к ст. 318 УК, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Представителями власти признаются, например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД РФ и ФСБ РФ, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролеры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

Вторым признаком должностного лица является основание выполнения функций. Такие функции могут осуществляться постоянно, временно или по специальному полномочию.

Когда идет речь о постоянном осуществлении лицом конкретных полномочий, предполагается, что лицо является штатным работником соответствующего структурного учреждения или органа управления.

При временном выполнении специальным субъектом своих функций возможно установление нескольких вариантов их осуществления.

Во-первых, лицо, в силу своих функциональных обязанностей, при наличии определенных условий, может осуществлять функции другого лица, в том числе вышестоящего. Например, к обязанности заместителя руководителя структурного подразделения может относиться замещение такого руководителя во время его отсутствия. Как правило, подобное замещение предусматривается функциональными обязанностями заместителя и, следовательно, в каждом случае не требует издания специального приказа об исполнении обязанностей руководителя.

Во-вторых, временное осуществление функций возможно при замещении отсутствующих лиц, с предоставлением специфических функций в течение определенного периода на основании соответствующего документа (приказа, указа и т. п.).

Осуществление конкретных функций по специальному полномочию прежде всего означает, что лицо не назначено на должность и не замещает ее, т. е. не является штатным работником данного подразделения. В этом случае лицо реализует функции на основе закона, нормативного акта, приказа, распоряжения. Например, должностными лицами, осуществляющими функции представителя власти по специальному полномочию, следует признать стажеров органов полиции, прокуратуры и других (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»). Не имеет значения, выполняются ли функции по специальному полномочию на протяжении определенного времени или для совершения одного юридически значимого деяния, совмещаются или нет с основной работой лица. Поэтому должностными лицами, осуществляющими функции представителя власти по специальному полномочию, будут также признаваться присяжные заседатели (п. 1 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6).

Третьим обязательным признаком, характеризующим должностное лицо, является место выполнения функций, поскольку в ряде случаев, несмотря на наличие у виновного определенных функций, а также оснований их осуществления, решение вопроса об отнесении лица к той или иной категории специальных субъектов зависит исключительно от места осуществления данных функций. В соответствии с п. 1 примечаний к ст. 285 УК к месту выполнения функций должностным лицом следует относить: государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации, Вооруженные силы РФ, другие войска и воинские формирования РФ.

Государственные органы – органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством РФ, законодательством субъектов РФ.

Органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Учреждением в соответствии со ст. 120 ГК РФ признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Учреждение, созданное РФ или субъектом РФ, называется государственным. Учреждение, созданное муниципальным образованием, называется муниципальным.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[297]. В последние годы были созданы государственные корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, «Ростехнологии», «Росатом» и др.

Вооруженные Силы РФ – государственная военная организация, составляющая основу обороны РФ. Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против РФ, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами РФ[298].

К другим войскам РФ относятся внутренние войска МВД РФ и войска гражданской обороны. К воинским формированиям РФ относятся инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, воинские подразделения федеральной противопожарной службы и создаваемые на военное время специальные формирования[299].

Вторая категория субъектов, указанных в примечании 2 ст. 285 УК, – это лица, занимающие государственные должности Российской Федерации. Под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, федеральные министры, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центрального банка РФ и др.

Третья категория субъектов – это лица, занимающие государственные должности субъектов Федерации. К ним в соответствии с п. 3 примечаний к ст. 285 УК относятся лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Это – главы субъектов Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты представительных органов субъектов Федерации, члены правительств и т. д.

Четвертая категория субъектов – глава органа местного самоуправления, под которым, по нашему мнению, следует понимать лицо, наделенное в установленном порядке должностными полномочиями по организации деятельности органа местного самоуправления.

Пятая категория субъектов – иностранное должностное лицо, которое в п. 2 примечаний к ст. 290 УК определяется как любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия. В этом же примечании дается определение должностного лица публичной международной организации, под которым понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.

Шестую категорию субъектов составляют государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Эти субъекты должны отвечать двум условиям: во-первых, лицо должно находиться на государственной службе либо на службе в органах местного самоуправления; во-вторых, лицо не должно обладать полномочиями должностного лица.