Источники конституционного права

Под источником конституционного права понимается способ закрепления и обнародования конституционно-правовых норм, форма их внешнего выражения. В современной российской юридической науке понятие источников конституционного права связывается с нормативными правовыми актами, регулирующими конституционно-правовые отношения. Источниками конституционного права России, по общепринятому мнению, являются только нормативные правовые акты. В соответствии с теорией права ими являются письменные документы установленной формы, принятые уполномоченными органами в пределах их компетенции и направленные на установление, изменение или прекращение действия правовых норм.

Нормативно-правовые акты, относящиеся к источникам конституционного права, обладают индивидуальными признаками: 1. непосредственно связаны с организацией и функционированием государственной власти; 2. источники конституционного права определяют содержание и формы источников права для всех отраслей и этим самым создают рамки правотворческой деятельности органов, к компетенции которых относится создание правовых норм; 3. носят комплексный характер, так как объединяют материальные и процессуальные нормы.

В настоящее время к источникам конституционного права России относят Конституцию Российской Федерации, законы о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, акты должностных лиц и органов местного самоуправления. Огромное значение в российской правовой системе современном ее этапе играют нормы международного права и ратифицированные международные договоры России. В ряде исследований перечень источников конституционного права расширяется за счет Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации.

Источники конституционного права составляют строгую иерархию, в которой одни акты выполняют роль актов более высокой юридической силы по отношениям к другим. В зависимости от юридической силы элементов системы источников конституционного права выделяются: 1. федеральные источники конституционного права (Конституция Российской Федерации, законы о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и др.); 2. региональные источники конституционного права (конституции (уставы) субъектов Федерации, закона субъектов Российской Федерации, акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации и др.); 3. местные источники конституционного права (уставы муниципальных образований, акты выборных органов местного самоуправления, акты должностных лиц местного самоуправления и др.).

Классифицировать правовые акты можно по различным основаниям. По порядку принятия источники конституционного права можно разделить на акты, принимаемые государственным органом или органом местного самоуправления в коллегиальном порядке, и акты, принимаемые на основе единоначалия. К актам, принимаемым в коллегиальном порядке, относятся федеральные законы, постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты представительных органов местного самоуправления и другие. На основе единоначалия принимаются указы Президента Российской Федерации, акты высшего должного лица субъекта Российской Федерации, акты глав муниципального образования.

Важнейшее место среди источников конституционного права занимает Конституция Российской Федерации. Её роль как основного источника конституционного права определяется тем, что в ней устанавливаются конституционно-правовые нормы, являющиеся основополагающими для всех других источников конституционного права. Именно конституция является базой текущего национального законодательства и определяет систему нормативно-правовых актов на территории России в зависимости от их юридической силы. Конституция является основой всего отечественного законодательства. Во-первых, она закрепляет содержание субъективных прав и обязанностей человека и гражданина на территории России. Во-вторых, Конституция определяет систему органов государственной власти и органов местного самоуправления и устанавливает уровень их нормативного регулирования. Например, Конституция закрепляет, что глава Российского государства выбирается на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. В-третьих, Конституция закрепляет основы федеративного устройства России и проводит разграничение компетенции между Российской Федерации и субъектами Федерации. В-четвёртых, Конституция Российской Федерации как база текущего законодательства устанавливает: а) виды и способы правового регулирования; б) виды источников; в) субъекты, обладающие правом принимать эти источники.

Важное место среди источников конституционного права занимают Декларации: Декларация от 12 июня 1990 г., «О государственном суверенитете РСФСР», Декларация от 25 октября 1991 г. «О языках народов России» и др. Закрепляя принципы, обязательные для дальнейшего конституционного развития России, декларации имею особое конституционное значение.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью отечественной правовой системы. В подтверждение этого в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» судам при осуществлении правосудия рекомендовалось принимать во внимание тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права наряду с международными договорами являются составной частью правовой системы России[2]. Аналогичное положение содержится и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»[3].

Общепризнанные принципы и нормы международного права представляют собой принципы и нормы, установленные и признанные международным сообществом как применимые в международном праве и обязательные для всех его членов. В доктрине международного права они в основном обозначаются как нормы общего международного права. К ним относятся: нормы, содержащиеся основополагающие принципы международного права; нормы общего международного обычного права; общие принципы права.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»[4] под международным договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Ратификация (утверждение, принятие) международного договора означает в зависимости от случая форму выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «О международных договорах» в соответствии с Конституцией Российской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. Согласие Российской Федерации на обязательность для неё международного договора может выражаться в следующих действиях: подписание договора; обмен документов, образующих договор; ратификация договора; утверждение договора; принятие договора; присоединением к договору; применение любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающие стороны. В законе перечисляются виды международных договоров, подлежащих ратификации. В зависимости от уровня договаривающийся сторон различаются: межгосударственные договоры; межправительственные договоры; договоры межведомственного характера.

В ст. 135 Конституции Российской Федерации предусматривается источник конституционного права связанный с возможным пересмотром Конституции Российской Федерации – акт Конституционного Собрания Российской Федерации. Практики принятия подобных актов пока не существует.

Основы российской правовой системы, которые закрепляет Конституция Российской Федерации, находят развитие в законах, которые делятся на три группы: законы о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Эти нормативные правовые акты принимаются по вопросам, отнесённым к ведению Федерации и по вопросам совместного ведения Федерации и её субъектов.

Законы о поправках к Конституции Российской Федерации занимают особое место в системе источников конституционного права России. Эти акты, природа и процедура принятия которых будет рассмотрена в следующей главе настоящего учебного пособия, вносят изменения в главы 3-8 Конституции Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы обладают рядом общих признаков: а) их принимает только Федеральное Собрание как законодательный и представительный орган Российской Федерации; б) основанием для принятия служат предметы ведения Российской Федерации (ст. 71-72 Конституции Российской Федерации; в) Федеральные конституционные законы и Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории страны; г) федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам; д) порядок их подготовки, рассмотрения и принятия установлен в ст. 104-108 Конституции Российской Федерации и регламентах палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы обладают рядом отличительных признаков: а) принимаются по вопросам, чётко определённым в Конституции Российской Федерации. В ряде статей Конституции определены вопросы, по которым должны быть приняты данные акты: порядок введения чрезвычайного положения (ст. 88), изменение правового статуса субъекта (ст. 66), принятие новых субъектов в состав Федерации (ст. 65), порядок проведения референдума (ст. 84), описание и определение порядка использования Государственного флага, герба и гимна (ст. 70), режим военного положения (ст. 87), судебная система России (ст. 118), полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128), порядок созыва Конституционного Собрания Российской Федерации (ст. 135), порядок деятельности Уполномоченного по правам человека (ст. 103); б) принимаются квалифицированным числом голосов депутатов Государственной Думы (2/3) и членов Совета Федерации (3/4); в) Президент Российской Федерации не имеет право на отклонения Федерального конституционного закона, и закон в течение 14 дней должен быть подписан.

Федеральные законы принимаются Федеральным Собранием простым большинством голосов от установленного общего числа парламентариев, и Президент имеет право их отклонить.

Президент Российской Федерации имеет право издавать нормативные указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Согласно п. 3 распоряжения Президента от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации»[5] решения Президента Российской Федерации нормативного характера, то есть предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента Российской Федерации.

Правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Исключением являются указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения. Они должны быть утверждены Советом Федерации (ст. 102 Конституции Российской Федерации). Но данные указы являются нормативными правовыми актами, так как приводят в действие другие нормативные акты - федеральные конституционные законы о военном и чрезвычайном положении.

Акты Правительства Российской Федерации п о своему характеру являются подзаконными. Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. По содержанию их можно разделить на две группы. К первой относятся акты, принятые Правительством по собственной инициативе по вопросам своей компетенции. Во вторую группу входят акты, принятые в развитие принятых федеральных законов или указов Президента Российской Федерации.

Статья 102 части 2, 3 и статья 103 Конституции Российской Федерации устанавливают, что Государственная Дума и Совет Федерации принимают постановления по вопросам, отнесённым к их ведению Конституцией Российской Федерацией. Также ч. 4 ст. 101 Конституции Российской Федерации предусматривает, что каждая палата Федерального Собрания принимает свой Регламент, положения которого регламентирую их внутреннюю деятельность. Если законы являются юридическим выражением законодательной деятельности палат Федерального Собрания, то их постановления представляют собой юридическое выражение работы палат по организации условий для нормативного осуществления законодательной и иной деятельности палат, средством самоорганизации и нормальной работы палат Федерального Собрания.

К числу источников конституционного права, действующих на территории субъектов Российской Федерации, относятся прежде всего, конституции (уставы) субъектов РФ, их законы. Конституции (уставы) субъектов Федерации принимаются ими самостоятельно и закрепляют основные элементы правого статуса субъекта Федерации. Республики являются государствами в составе России и по этой причине имеют право принять свою Конституцию, а другие субъекты Федерации принимают уставы. Особое место конституций и уставов в системе законодательства субъектов Российской Федерации вытекает из ст. 5 Конституции Российской Федерации, в которой эти акты не включены в понятие «законодательство».

В настоящее время действующее законодательство предоставляет субъекту Федерации право самостоятельно определять структуру конституции (устава). В некоторых субъектах они в большей степени повторяют федеральную конституцию. Другой вариант структуры конституций (уставов) субъектов предполагает наличие лишь тех положений, без которых основной закон обойтись не сможет, и которые помогают решить вопросы, не урегулированные федеральным законодательством. В отечественной науке существует точка зрения, что «слепое копирование Конституции Российской Федерации субъектами Федерации, относится к недостатку нормотворческого процесса».

Закон субъекта Российской Федерации - нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в введении субъекта Федерации. Законы субъектов Федерации закрепляют основные принципы организации государственной и общественной жизни субъекта и повышают регулятивный потенциал конституций (уставов).

Родовое понятие «закон субъекта Российской Федерации» находит выражение в различных юридических формах. В конституциях ряда республик установлен такой вид акта, как конституционный закон. Например, ст. 53 Конституции Республики Саха (Якутия) предусматривает принятие в особом порядке конституционного закона о порядке деятельности Государственного Собрания и его палат. Подавляющая часть законов субъектов именуются «законами». Во многих субъектах получила такая форма закона, как кодекс. Кодекс представляет собой единый законодательный акт, в котором объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (например, Избирательный кодекс Алтайского края).

К источникам конституционного права относятся также акты органов и должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации. Посредством их принятия обеспечивается проведение в субъекте Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, здравоохранения, социального обеспечения, экологии, осуществляется управление собственностью субъектов Федерации и т.д.

Возможность муниципального нормотворчества предусматривается ст. 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующей территории имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Многие правовые акты органов местного самоуправления содержат конституционно-правовые нормы и являются источниками конституционного права.

Особое место среди актов органов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований, в которых закрепляется система органов местного самоуправления, формы реализации права граждан на местное самоуправление. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Приоритет в системе актов местного самоуправления принадлежит актам, которые принимаются самим населением в ходе местного референдума. Данный приоритет устанавливается в законодательстве субъектов Российской Федерации, в соответствии с которым решение, принятое на местном референдуме может быть отменено только по итогам референдума. Так, в Законе Новосибирской области от 12 апреля 2004 г. № 170-ОЗ «О местном референдуме в Новосибирской области» содержится правило, согласно которому решение, принятое на референдуме, изменяется или отменяется им же, если иное не предусмотрено в самом решении, принятом на референдуме.