Предмет прокурорского надзора

Законодательное определение предмета прокурорского надзора имеет организующее и мобилизующее значение не только для прокуроров, но и для всех иных правоприменителей, на которых распространяется их компетенция. Поэтому так важны полнота, точность норм закона, определяющих предмет прокурорского надзора.

Возникновение новых угроз состоянию законности и правопорядка, многообразная правоприменительная практика 90-х гг. вызвали необходимость вернуть органам прокуратуры некоторые полномочия, успешно применявшиеся в советский период и которые были устранены при принятии Закона о прокуратуре РСФСР (1992 г.) и его новой редакции в 1995 г. с последующими изменениями. Профилактический аспект деятельности органов прокуратуры был в результате существенно ослаблен. Изменениями, внесенными в Закон о прокуратуре в 1999 г., было, в частности, восстановлено такое полномочие прокурора, как право на направление предостережения, особенно должностным лицам, о недопустимости нарушений законов в целях их предупреждения, при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Между тем определенный в законе предмет прокурорского надзора не дает четких и однозначных оснований для использования прокурорами этого полномочия, для создания новых полномочий, востребованных правоприменительной практикой.

Закон о прокуратуре восполнил недостатки предмета прокурорского надзора, закрепленного в п. 1 ст. 21, посредством дополнения п. 1 указанием на надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, о чем до этого говорилось только применительно к надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Однако это оказалось явно недостаточным.

Отмечается несоответствие между целями прокуратуры (ст. 1), предметом надзора (ст. ст. 21, 26, 29, 32) и отдельными полномочиями прокурора. В том числе полномочием прокурора направлять предостережение о недопустимости нарушения закона.

Так, согласно п. 1 ст. 21 предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в этой статье, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых этими органами и должностными лицами. Иначе говоря, надзор осуществляется, когда есть признаки нарушения законов, а также изданы правовые акты субъектами правоприменения, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона, что само по себе уже основание для их проверки на соответствие Конституции РФ и законам. Однако для направления предостережения о недопустимости нарушения закона таких последствий правоприменения не требуется. В ст. 25.1 четко и прямо указывается, что оно направляется прокурором " в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях". Иначе говоря, нарушения закона еще нет, создалась лишь ситуация для возможного совершения правонарушения в будущем. И прокурор направляет предостережение именно в целях предупреждения правонарушения, совершение которого в создавшихся условиях становится реальным или очевидным. Выход из создавшейся правовой коллизии видится в необходимости приведения предмета прокурорского надзора (ст. ст. 21, 26, 29, 32) в соответствие с возложенными на прокуратуру задачами, а также с полномочиями и правовыми средствами их реализации, которыми наделены прокуроры в последние годы, но которые по своей сути выходят за пределы действующего предмета надзора.

Так, острая необходимость принятия комплексных мер борьбы с коррупцией, повышения роли органов прокуратуры в этом процессе обусловили внесение изменений и дополнений в Закон о прокуратуре. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. в Закон о прокуратуре введена ст. 9.1 " Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". Поскольку эта статья введена в контексте ст. 9 " Участие в правотворческой деятельности", можно заключить, что и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1) рассматривается законодателем как средство реализации функции участия в правотворчестве. В таком случае, если быть последовательным, внесение протестов, представлений прокурорами в связи с принятием управомоченными субъектами (ст. 21) правовых актов, которые, по мнению прокуроров, не соответствуют закону, следовало бы также отнести к содержанию функции прокуратуры по участию в правотворчестве. Однако этого не происходит. Согласно ст. 9.1 прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Цель такой экспертизы - выявление в нормативном правовом акте коррупционных факторов, при установлении которых прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупционных факторов. Для этого важно определить правовую природу коррупционных факторов. Согласно базовому ФЗ от 25 декабря 2008 г. " О противодействии коррупции" антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов относится к мерам по профилактике коррупции (п. 2 ст. 6). Следовательно, коррупционные факторы, исчерпывающе перечисленные в ч. 2 ст. 1 ФЗ от 17 июля 2009 г. " Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", обнаруженные в названных актах или их проектах, сами по себе не являются нарушениями закона, а представляют собой обстоятельства, способствующие коррупционным преступлениям и иным правонарушениям. Такими факторами являются положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя: а) необоснованно широкие пределы усмотрения; б) возможность необоснованного применения исключений из общих правил; в) положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Проводя антикоррупционную экспертизу и устанавливая названные факторы, прокурор не определяет наличие нарушений законов в конкретном правовом акте, а констатирует наличие в этом акте норм, содержащих факторы, создающие условия для возможного совершения коррупционного правонарушения с использованием этого акта в будущем.

Однако в Законе о прокуратуре, как отмечалось, такого элемента предмета прокурорского надзора, как установление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, нет (ст. ст. 21, 26, 29, 32).

Кроме того, необходимость установления органами прокуратуры причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, и принятия мер по их устранению заложена ФЗ от 26 декабря 2008 г. " О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым органы прокуратуры наделены полномочиями по обеспечению законности и обоснованности плановых и внеплановых проверок, осуществляемых в названной сфере соответствующими государственными органами.

В этих целях органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Сводный план - средство надзора за соблюдением оснований проведения плановых проверок, предусмотренных этим законом (ч. 8 ст. 9). Внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по установленным законом основаниям может быть проведена только после согласования с соответствующим органом прокуратуры.

Тем самым в обоих случаях прокурор принимает меры к установлению и устранению обстоятельств, способствующих совершению коррупционных и иных правонарушений.

В отличие от ранее действовавших законов о прокуратуре Закон о прокуратуре РФ 1992 г. не содержит ни задач, ни приоритетных направлений деятельности прокуратуры, которые возлагали бы на нее обязанности в процессе надзорной и иной функциональной деятельности устанавливать причины и условия (обстоятельства), способствующие совершению преступлений и иных правонарушений, а также обязанность принимать меры, направленные на их предупреждение. Такой отказ законодателя от возложения обязанностей по профилактике правонарушений характерен не только для закона о прокуратуре, но и для многих других законодательных актов статутного характера о различных правоохранительных органах, принятых в 90-х гг. В значительной мере это пагубное воздействие иллюзорного представления, отраженного в Концепции судебной реформы в России о регулирующей роли рынка, который " все расставит по своим местам".

Между тем " разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений" была одним из основных направлений деятельности прокуратуры (ст. 3 Закона СССР о прокуратуре СССР 1979 г.), что, несомненно, положительно сказывалось на общей атмосфере законопослушания, состоянии законности и правопорядка.

В порядке восполнения названного пробела в законодательстве о прокуратуре, ее задачах и полномочиях Генеральный прокурор РФ в некоторых своих нормативных приказах обязал органы прокуратуры выяснять причины и условия, способствующие правонарушениям, и принимать меры к их устранению.

Однако указанные виды деятельности и полномочия прокуроров уже не в полной мере охватываются или следуют из содержания ст. ст. 21, 26, 29, 32 Закона о прокуратуре РФ, определяющих содержание предмета прокурорского надзора. Для устранения существующего пробела необходимо дополнить ст. 21 Закона в части конкретизации предмета надзора следующим пунктом: " установление причин и условий (обстоятельств), способствующих совершению правонарушений, и принятие мер к их устранению и предупреждению".

О такой необходимости свидетельствуют и названные новые полномочия органов прокуратуры, направленные прежде всего и главным образом на профилактику правонарушений.

Непродуктивным представляется и выделение в отдельное направление деятельности органов прокуратуры, предусмотренной главой 2 Закона о прокуратуре (" Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"). Она в значительной мере дублирует главу 1 раздела III " Прокурорский надзор".

Такая конструкция закона только на первый взгляд подчеркивает значимость прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. На практике эти нормы воспринимаются как регламентация отдельного самостоятельного направления (отрасли) прокурорского надзора, одного из нескольких других. В действительности, исходя из содержания и смысла Конституции РФ (ст. ст. 2, 6, 17 - 64), а также Закона о прокуратуре (ст. ст. 1, 21, 29, 32), соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - общая задача всех видов и направлений деятельности органов прокуратуры, во всех сферах правовых отношений. Поэтому с учетом ст. 1 достаточно дополнить п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре положением и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, для того чтобы в сочетании с указанными нормами закона исчерпывающе определить предмет прокурорского надзора. Тем самым только повышается и подчеркивается универсальная значимость для органов прокуратуры защиты прав и свобод человека и гражданина. Об этом со всей убедительностью свидетельствуют результаты ежегодно проводимых анализов состояния законности и правопорядка в стране и деятельности органов прокуратуры^[27].