Общественность и экспертиза

Участие общественности является настолько важным и актуальным принципом проведения экологической экспертизы, что заслуживает более подробного рассмотрения.

Общественная экспертиза. Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, которые зарегистрированы в установленном законодательством РФ порядке. Основным направлением их деятельности (в соответствии с уставами) является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от государственной экологической экспертизы тех же объектов. Это означает, по нашему мнению, что она может проводиться до, одновременно либо после государственной экологической экспертизы.

Общественные объединения, осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, предусмотренную законом;

знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (это тем более важно, что, согласно Закону РФ от 19 декабря 1991 г., общественная экологическая экспертиза становится юридически обязательной после утверждения ее результатов соответствующими органами государственной экологической экспертизы).

Статьями 23 и 24 Закона от 23 ноября 1995 г. предусматриваются условия проведения общественной экологической экспертизы:

государственная регистрация заявления общественных объединений о проведении экологической экспертизы;

порядок и сроки этой регистрации органами местного самоуправления;

форма и содержание заявления о проведении экологической экспертизы;

обязанности общественных объединений, организующих экологическую экспертизу, известить население о начале и результатах ее проведения;

исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется Госкомэкологии и ее органам, их преемникам, заказчику, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам. Целесообразно публиковать заключение в средствах массовой информации.

В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы на руководителя и членов экспертной комиссии общественной экологической экспертизы распространяются требования об ответственности за правильность и обоснованность заключений в соответствии с трудовым, гражданским, административным либо уголовным законодательством. Законами Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. и от 23 ноября 1995 г. предусматриваются конкретные правонарушения в области экологической экспертизы, влекущие соответствующий вид ответственности.

Сила общественного заключения зависит от дискуссионного обсуждения объекта и авторитета общественных экспертов, мотивированности доводов.

Надо иметь в виду, что цели и основные приемы, как и принципы государственной и общественной экспертизы, совпадают. Общественная экспертиза наряду с другими задачами имеет целью привлечь внимание государственных органов к конкретному объекту, широко распространять объективную, научно обоснованную информацию о его потенциальной экологической опасности, необходимости принятия мер по ее предупреждению. Основаниями для проведения общественной экологической экспертизы (не материальными — озабоченность судьбой объекта, а процессуальными) могут быть решения органов местного самоуправления, высших или исполнительных органов общественного объединения согласно их компетенции, определенной в уставе или ином основополагающем документе этого общественного объединения, решения общего собрания научного коллектива, группы граждан, проживающих в одном поселке, квартале, на одной улице.

Учитывая зависимость силы заключения общественной экологической экспертизы от авторитета участников и мотивированности доводов, очень важно обеспечить правильную процедуру экспертизы и подбор членов и председателя комиссии общественной экспертизы. В принципе требования и к тому и к другому адекватны проведению государственной экологической экспертизы, однако скрупулезность и тщательность их выполнения имеют повышенное значение в связи с отсутствием обязательности заключения. Необходимо максимальное обеспечение гласности и доступа общественности по всем указанным выше направлениям. Состав экспертов по их научной квалификации и компетентности должен быть по уровню не ниже экспертов государственной экспертизы — иначе их доводы, даже более мотивированные, не будут должным образом восприняты.

Немаловажное значение имеет тщательное выполнение всех требований экологической экспертизы. Последнее десятилетие породило легкость отношения к их нарушениям, порой весьма многочисленным. Нередко требования воспринимаются как формализм, бюрократизм, а между тем являются непременными и необходимыми — полное их соблюдение положительно влияет- на экспертное заключение общественности.

Получение мотивированного, обоснованного заключения важно, но это лишь часть дела. Главное — довести мотивированное заключение до сведения принимающих решение органов и должностных лиц, сделать его альтернативным, равноправным, наряду с заключением государственной экологической экспертизы, мнением официальных организаций. Поэтому целесообразно довести содержание общественной экологической экспертизы до сведения максимально широкого, заинтересованного в этом круга лиц путем рассылки заключения, опубликования его в средствах массовой информации, организации лекций, круглых столов, дискуссий, обсуждений.

Общественная экологическая экспертиза не исключает оплату работы экспертных комиссий (за счет экологиче­ских фондов, пожертвований, иных поступлений, не запрещенных законом). Допускается и самообложение граждан, предусмотренное российским законодательством. В зарубежных странах весьма распространена практика объединения граждан для решения временных проблем, таких как общественная экологическая экспертиза, приглашение юриста для консультации или выступления в суде, сбор средств исключительно для этих локальных и ограниченных по времени нужд.

Участие в государственной экспертизе. Общественности принадлежит весомая роль в выполнении требований об обязательности проведения государственной экологической экспертизы в целях предотвращения загрязнения среды. Вследствие этого нередко возникают вопросы: всегда ли при наличии достаточных оснований назначается и проводится государственная экологическая экспертиза?

Все ли объекты, подлежащие экспертизе, ею охвачены?

Имеются ли случаи осуществления или финансирования строительства или реконструкции без экспертизы проектов, хозяйственных и иных решений?

Всегда ли представители контролирующих органов входят в состав комиссий по приему в эксплуатацию объектов и иных сооружений, могущих оказать вредное воздействие на природную среду?

Привлекаются ли к персональной ответственности за нарушение порядка приемки объектов председатель и члены приемочных комиссий?

Как осуществляется реагирование на случаи финансирования предприятий, сооружений и устройств, не удовлетворяющих требованиям экологической экспертизы?

Привлекаются ли к ответственности председатели и члены экспертных комиссий за дачу заведомо неправильных и необоснованных заключений, возмещается ли причиненный в результате этого вред?

Привлекаются ли к ответственности руководители предприятий, учреждений, организаций, другие должностные лица за невыполнение требований экологической экспертизы?

Имеются ли случаи прекращения финансирования или приостановка эксплуатации предприятий, цехов, работ по их реконструкции в случаях невыполнения требований экспертизы или непроведения государственной экологической экспертизы?

Задавая эти вопросы, пытаясь получить на них ответы, конструктивно участвуя в их решении, граждане тем самым реализуют свои права на надлежащую окружающую среду, на экологическую гласность, на участие в оценке проектов, могущих повлиять на природное благополучие. Ответы на указанные вопросы могут даваться как через средства массовой информации, на митингах и собраниях, так и через государственные органы, через депутатские запросы, через наказы избирателей, через правоохранительные и природоохранительные учреждения. Важно уяснить, что экологическая экспертиза — важнейшая на сегодня форма и стадия предупреждения и пресечения деградации природы, которую общественности надо держать под пристальным вниманием.

Нельзя не отметить, что в современных условиях, при существующем уровне политической, правовой культуры большинства граждан подключение их к деятельности государственной экологической экспертизы является эффективной формой воздействия на принимаемые экологические решения. Это, по-видимому, объясняется недостаточной развитостью института ОБОС и цепочкой «заказчик — общественность», слабостью контроля за полным отражением общественных слушаний и общественного мнения в пояснительных записках и иных материалах ТЭО и проекта, сложившимся уровнем информации, гласности, выражения и защиты собственного мнения — все это наращивается и формируется годами, а может быть и десятилетиями.

Мало также заключений государственных экологических экспертиз обжалуется в судебные органы — сказывается сложившееся веками отношение граждан к суду, как к чему-то чужеродному, отчужденному, государственному, официальному.

Поэтому природоохранительные органы, местное самоуправление, экологические объединения должны быть заинтересованы в использовании государственной экологической экспертизы для привлечения граждан, выявления их мнения, анализа их предложений, учета позиций — как для предупреждения ошибок проекта и будущих конфликтов, так и для повышения рейтинга проекта, устранения недоразумений, выбора более одобряемых вариантов решений.

На этом этапе и общественность может, не доводя дело до принятия решения, до его обжалования в суд, воздействовать через горизонтальные (находящиеся здесь же, на равноправных началах) или вертикальные (вышестоящие, в другом месте) органы на ход и организацию государственной экологической экспертизы, добиваться от них использования демократических форм совета с народом.

В ряде субъектов Российской Федерации разработаны и приняты нормативные акты по вопросам государственной экологической экспертизы, предусматривающие конкретные формы привлечения к ней общественности. Так, согласно Закону Республики Коми «Об экологической экспертизе» от 20 октября 1992 г., предусматривается по более сложным проектам «Резюме, позволяющее неспециалисту в достаточной степени разобраться в сути излагаемых вопросов», а также опубликование органом государственной экологической экспертизы в периодическом издании декларации об экологических последствиях с указанием организации заказчика, ответственной за ознакомление общественности с документами и материалами» сроков, места и времени ознакомления.

Закон Республики Коми «Об экологической экспертизе» содержат специальную статью о порядке обсуждения намечаемой заказчиком деятельности с общественностью (подобные нормы имеются и в некоторых других субъектах Федерации. Таким образом, научные рекомендации и пожелания обретают обязательную силу и становятся правовыми нормами, обеспечиваемыми государством, должностными лицами, что весьма важно для общественности — из области пожеланий, опыта, предложения они превращаются в требования ко всем учреждениям, предприятиям, организациям, их должностным лицам.

Согласно этой статье Закона Коми, представитель общественности вправе бесплатно знакомиться с документами и представить в государственное экспертное учреждение свои письменные замечания и предложения. Установлен и срок для этого — один месяц со дня опубликования декларации об экологических последствиях. Государственный комитет по охране природы направляет в течение недели копии этих замечаний и предложений экспертам и заказчику намечаемой деятельности. Лица, представившие свои замечания, по их желанию, могут не раскрываться.

Как отмечалось, выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд на основании ст. 38 Закона об охране окружающей природной среды. Так, государственная экологическая экспертиза Кемеровского областного комитета экологии выдала экспертное заключение о согласовании перекладки коксовой батареи № 3 Кузнецкого металлургического комбината при выполнении некоторых условий протокола технического совещания. Кемеровский областной центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора также согласовал этот проект при соблюдении аналогичных условий.

Между тем, коксохимпроизводство на этом комбинате затрагивает интересы многих жителей Новокузнецка, так как при производстве кокса в окружающую среду поступает значительное количество химических соединений, вредных для здоровья населения, вызывающих онкологические и другие заболевания.

В данном случае обжалование положительного заключения государственной экологической экспертизы осуществлялось с позиции закона: не выполнено требование ст. 35 Закона об охране окружающей природной среды, о научной обоснованности и законности выводов, независимости, вневедомственное в организации и проведении, широкой гласности и участии общественности; нарушено требование Закона о недопустимости согласования проектной документации при наличии каких-либо невыполненных условий.

Законные требования были предъявлены в интересах государства и граждан в суд путем иска о признании незаконными выводов государственной экологической экспертизы Кемеровского областного комитета экологии по проекту перекладки коксовой батареи Кузнецкого металлургического комбината. Иск удовлетворен.