Органы власти и управления РСФСР

Высшие органы государственной власти и управления. По Конституции РСФСР 1918 г. к высшим органам государственной власти и управления относились Всероссийский съезд Советов, Всероссийский центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров (Совнарком).

Всероссийский съезд Советов Конституция назвала «высшей властью». Он был правомочен обсуждать любой общегосударственный вопрос, т.е. его компетенция была ничем не ограничена. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение Конституции. Съезды Советов должны были созываться по решению ВЦИК не реже двух раз в год, однако фактически, начиная с 1919 г., они созывались один раз в год, в связи с чем в 1921 г. была внесена соответствующая поправка в Конституцию. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. Из десяти Всероссийских съездов 1917—1922 гг. два (IV и VI) именовались чрезвычайными.

Депутаты Всероссийских съездов Советов избирались на губернских (из расчета 1 депутат от 125 тыс. жителей) и городских (1 депутат от 25 тыс. избирателей) съездах Советов. Численность депутатов всероссийских съездов колебалась в пределах от 1 до 2, 5 тыс. человек. Наряду с депутатами, имевшими решающий голос в работе съездов, принимали участие депутаты с совещательным голосом. Это, как правило, были депутаты, направленные уездными съездами Советов. Необходимость более тщательного обсуждения вопросов привела к возникновению практики секционной работы. Так, на VII Всероссийском съезде Советов (декабрь 1919 г.) работали топливная, продовольственная и организационная секции, на VIII Всероссийском съезде Советов (декабрь 1920г.) — секции промышленности, сельскохозяйственного производства и помощи крестьянскому хозяйству, по улучшению деятельности советского аппарата и т.д.

В период между съездами Советов высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал наркоматы, руководил деятельностью советов на местах. По вопросам своей деятельности он издавал декреты и распоряжения.

По Конституции РСФСР 1918 г. состав ВЦИК не должен был превышать 200 человек. Постановлением VIII Всероссийского съезда Советов численность ВЦИК была увеличена до 300 человек. ВЦИК избирался Всероссийским съездом Советов вне зависимости от того, каким — очередным или чрезвычайным — тот являлся. Первоначально ВЦИК был многопартийным органом. Начиная с V Всероссийского съезда Советов, представители других, кроме большевистской, партий во ВЦИК не избирались.

До осени 1918 г. ВЦИК был постоянно действующим органом. Затем он перешел на сессионный характер работы. Постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. При ВЦИК и его Президиуме создавались отделы (военный, финансовый, хозяйственно-продовольственный, крестьянский, казачий, национальный, пропаганды и т.д.) и различные (постоянные и временные) комитеты и комиссии.

Члены ВЦИК дважды в месяц обязаны были представлять Президиуму краткие доклады о своей работе в отделах, комитетах и ко­миссиях. Они не имели права отказываться от поручений, данных Президиумом. Член ВЦИК, пропустивший три заседания без уважительных причин, выбывал из его состава. Члены ВЦИК не могли подвергаться аресту без согласия Президиума ВЦИК или председателя ВЦИК. Пост председателя ВЦИК последовательно занимали: Л.Б.Каменев (26 октября — 8 ноября 1917 г.), Я.М.Свердлов (ноябрь 1917 г. — март 1919 г.), М.И.Калинин (с 30 марта 1919 г.).

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция РСФСР 1918 г. более четко определила положение Совнаркома в системе органов Советского государства. Она закре­пила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменять или приостанавливать любое решение правительства.

30 ноября 1918 г. по декрету ВЦИК и СНК был образован чрезвычайный государственный орган — Совет рабочей и крестьянской обороны. В его состав вошли представители от ВЦИК, СНК, Красной армии, отдельных наркоматов, профсоюзов. Со­вет рабочей и крестьянской обороны должен был осуществлять мобилизацию всех сил и средств в интересах обороны страны. Его решения носили обязательный характер для всех ведомств. Он был наделен правом объявлять те или иные районы страны на военном (осадном) положении и передавать всю полноту власти в них в руки революционных комитетов (ревкомов). Заседа­ния Совета рабочей и крестьянской обороны проходили, как правило, не реже двух раз в неделю. На них систематически обсуждались вопросы о положении в Красной армии, о производстве вооружений и боеприпасов, хозяйственные вопросы и т.д. Председателем Совета рабочей и крестьянской обороны был глава правительства В.И.Ленин.

С окончанием гражданской войны необходимость в существовании этого чрезвычайного органа отпала. В апреле 1920 г. он был преобразован в Совет труда и обороны (СТО) и стал действовать на правах постоянной комиссии Совнаркома.

Наркоматы. Всистему центральных государственных учреждений РСФСР входили наркоматы, которые являлись органами отраслевого управления. Первые 13 наркоматов были созданы на II Всероссийском съезде Советов: Наркомат внутренних дел, Наркомат юстиции, Наркомат иностранных дел, Комитет по военным и морским делам, Наркомат труда, Наркомат финансов, Наркомат торговли и промышленности, Наркомат земледелия, Нарко­мат продовольствия, Наркомат просвещения, Наркомат по делам национальностей, Наркомат почт и телеграфов и Наркомат по железнодорожным делам. Почти у всех наркоматов (кроме НК по делам национальностей) имелись предшественники-министерства в монархической или буржуазно-демократической России. Это, однако, не облегчало задачу формирования исполнительного аппарата наркоматов, так как приходилось преодолевать саботаж со стороны значительной части служащих ликвидированных министерств, в большинстве своем отрицательно относившихся к новой власти. Но серьезность намерений большевиков, их решительные действия против саботажников и контрреволюционеров сломали сопротивление чиновничества и позволили в короткие сроки создать аппарат новых органов центрального отраслевого управления.

Вскоре после II Всероссийского съезда Советов в системе наркоматов произошли частичные изменения. В ноябре 1917 г. был образован Наркомат государственного призрения (с апреля 1918 г. стал называться Наркоматом социального обеспечения). Во главе этого ведомства находилась единственная женщина-нарком А.М.Коллонтай. В декабре 1917 г. после вхождения левых эсеров в Совнарком для их представителей создаются два наркомата: государственных имуществ (занимался охраной и подготовкой к передаче заинтересованным ведомствам бывших императорских дворцов, парков, театров и т. п.) и по местному самоуправлению (руководил деятельностью отмиравших земств и городских дум). В июле 1918 г. оба наркомата были упразднены.

1 декабря 1917 г. для управления национализированным сектором экономики создается Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). С лета 1918 г. ВСНХ сосредоточивается исключительно на руководстве промышленностью. В связи с полной передачей управления промышленностью в руки ВСНХ и свертыванием в условиях гражданской войны и «военного коммунизма» товарно-денежных отношений Наркомат торговли и промышленности в 1920 г. преобразуется в Наркомат внешней торговли.

К концу 1917 г. завершилось становление Наркомата по военным делам. Его предшественник — Комитет по военным и морским делам, являвшийся коллегиальным органом управления армией и флотом, был упразднен. В феврале 1918 г. был создан Наркомат по морским делам. В сентябре 1918 г., после объявления РСФСР единым военным лагерем, все военные учреждения (в том числе Наркомат по военным делам и Наркомат по морс­ким делам) и вооруженные силы страны были подчинены Революционному военному совету республики. Председателем РВСР стал Л.Д.Троцкий.

В мае 1918 г. создается Наркомат государственного контроля (в 1920 г. преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции), а в июле 1918 г. — Наркомат здравоохранения. В том же 1918 г. Наркомат по железнодорожным делам переименовывается в Наркомат путей сообщения. Временно, с ноября 1919 по апрель 1920 г., Наркомат труда и Наркомат социального обеспечения были объединены в одно ведомство.

Создание советского отраслевого аппарата управления завершилось к лету 1918 г. Конституция РСФСР 1918 г. утвердила систему центральных государственных органов, состоявшую из 18 наркоматов (см. рис. 16). Одновременно она определила правовое положение наркоматов и их руководителей.

Звание наркома принадлежало только члену Совнаркома. Наркомы назначались и смещались Всероссийским съездом Советов, а в период между съездами — ВЦИК. Нарком вправе был единолично решать любой вопрос, относящийся к ведению возглавляемого им наркомата. При каждом наркоме (под его председательством) образовывалась коллегия, члены которой утверждались Совнаркомом. В случае несогласия с тем или иным решением нар­кома коллегия, не приостанавливая его исполнения, могла обжа­ловать его в Совнаркоме или в Президиуме ВЦИК.

Управление экономикой. В годы гражданской войны советское пра­вительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, введение продразверстки, установление государственной монополии внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы и, прежде всего, национализация промышленности, транспорта, банков потребовали создания специализиро­ванных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ).

Руководящими органами ВСНХ являлись Пленум (включал представителей от ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые (по металлу, топливу, химический и др.), функциональные (снабжения, производственный и т.д.) и обслуживающие (статистики, иногородний и т.п.) отделы. На местах создавались губернские советы народного хозяйства (совнархозы).

Расширение масштабов гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшее усиление централизации управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты — главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. Сначала их было немного, но к концу гражданской войны насчитывалось уже 52. Главки создавались двух видов: отраслевые (Главнефть, Главруда, Главметалл, Главтекстиль) и по видам продукции (Главгвоздь, Главсоль, Главспичка, Главспирт). Им непосредственно подчинялись крупные и средние, а порой даже и мелкие предприятия. В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма».

В целом в чрезвычайных условиях гражданской войны система «главкизма» себя оправдала, так как обеспечила мобилизацию всех ресурсов на военные нужды. Вместе с тем в полной мере проявились и негативные стороны чрезмерной централизации — ведомственность, бюрократизм, рост управленческого аппарата, игно­рирование интересов регионов.

Местное управление. Революционные потрясения 1917 г. ослабили связи мест с центром и породили необычайную пестроту в организации местного управления. II Всероссийский съезд Советов принял постановление о переходе власти на местах в руки Советов. Однако наряду с Советами функции органов местной государственной власти выполняли также военно-революционныекомитеты. В ряде местностей некоторое время сохранялось двоевластие Советов и городских дум. Лозунг «Вся власть Советам» порой понимался в смысле полной независимости местной власти от центральной. Это вызвало, в частности, появление местных «республик» — Курской, Калужской, Тверской и др. со своими «совнаркомами» и прочими органами власти. Было немало случаев, когда волостные Советы отказывались признавать решения уездных, а те, в свою очередь, губернских Советов.

По мере укрепления советской власти система местных Советов получала более упорядоченную организацию. Конституция РСФСР 1918 г., обобщив первый опыт советского государственного строительства, отобрала и узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в губернии, уезде, городе и волости являлись соответствующие съезды Советов: губернский, уездный, городской и волостной. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Губернские съезды Советов составлялись из представителей городских (1 депутат от 2 тыс. избирателей) и волостных советов (1 депутат от 10 тыс. жителей), уездные съезды советов — из представителей волостных (1 депутат от 1 тыс. жителей) и городских Советов (от городов с населением до 10 тыс. жителей норма представительства в Конституции не фиксировалась), волостные съезды Советов — из представителей сельских советов (1 депутат от 10 членов Совета). Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Конституция определила численный состав исполкомов: губернский — не более 25, уездный — не более 20, волостной — не более 10, городской — от 3 до 15 и сельский — до 5 человек.

Местные Советы были наделены широкими полномочиями: они занимались выполнением постановлений вышестоящих советских органов, проводили мероприятия по экономическому и культурному развитию своей территории, участвовали в борьбе с саботажем и контрреволюцией, решали все вопросы, имевшие местное значение.

Помимо городских и сельских Советов и Советов административно-территориальных единиц (губерний, уездов, волостей) некоторое время существовали областные объединения Советов. Области состояли из нескольких губерний. На момент принятия Конституции в июле 1918 г. было четыре областных объединения: Московское, Западное, Уральское и Северное. Основной задачей областных Советов являлось быстрое и неуклонное проведение в жизнь предначертаний органов высшей и центральной советской власти. Они сыграли важную роль в организации местных Советов и руководстве их деятельностью. Областные Советы собирали съезды, формировавшиеся из представителей городских и уездных Советов, избирали исполнительные комитеты. К концу гражданской войны деятельность областных Советов была прекращена.

Чрезвычайные органы власти на местах. Советы являлись не единственными органами государственной власти на местах. Еще в период подготовки и проведения Октябрьской революции во мно­гих городах были образованы военно-революционные комитеты. Их главная задача заключалась в обеспечении перехода власти на местах в руки Советов. Однако после установления советской власти военно-революционные комитеты были ликвидированы не сразу: они помогали в формировании аппарата местных Советов, вели борьбу с противниками советской власти и т.д. По мере выполнения этих задач военно-революционные комитеты упразднялись, а их аппарат вливался в аппарат Советов. Повсеместно это произошло к марту 1918 г.

В мае — июне 1918 г. обострилась гражданская война в деревне. 14 мая Совнарком объявил о введении в стране продовольственной диктатуры. Среди мер значились твердые цены на продовольствие, запрещение частной торговли хлебом, борьба со спекуляцией, изъятие «хлебных излишков». 11 июня 1918 г. ВЦИК принял декрет «Об организации деревенской бедноты и снабжении ее хлебом, предметами первой необходимости и сельскохозяйственным инвентарем». В соответствии с ним в деревне создавались чрезвычайные органы власти — комитеты бедноты (комбеды). Организация и деятельность волостных и сельских комбедов проходила под руководством комитетов большевистской партии. Комбеды осуществляли учет и распределение продовольствия, принудитель­ное изъятие хлебных излишков, вели набор в Красную армию, занимались культурно-просветительной работой. Они также получили право на чистку Советов от «классово чуждых элементов». Комбеды просуществовали до конца 1918 г.

С середины 1918 г. началось создание революционных комитетов (ревкомов). Это была третья по счету группа чрезвычайных органов диктатуры пролетариата на местах. Ревкомы образовывались реввоенсоветами армий при участии местных советских органов в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной Красной армией от антибольшевистских правительств. В первом случае они заменяли местные Советы и действовали в тесном взаимодействии с частями Красной армии, во втором — их основная задача заключалась в создании необходимых условий для возобновления деятельности советского аппарата. Особое место занимали ревкомы, создававшиеся на территории, контролируемой белым движением. Они действовали подпольно и занимались подготовкой вооруженных восстаний, революционной агитацией и пропагандой, оказывали помощь партизанам и т.д. Массовое образование ревкомов относится к 1919 г. Их упразднение началось в январе 1920 г. Однако в отдельных местностях они сохранялись до середины (Сибирь) и даже до второй половины 1920-х гг. (Северный Кавказ, Туркестан, Дальний Восток).