Особливості регулювання режиму надзвичайного стану в зарубіжних країнах

Державно-правовий (конституційний) режим надзвичайного стану є важливим елементом систем національної безпеки більшості країн світу. Його існування обумовлене можливістю виникнення різного роду екстремальних ситуацій, які становлять небезпеку для значного числа людей, загрозу конституційному ладу або самому існуванню держави, і для запобігання, припинення або ослаблення наслідків яких звичайні форми і методи державної діяльності представляються недостатніми.

Державно-правовий (конституційний) інститут надзвичайного стану являє собою систему узгоджених правових норм (елементів правового інституту), що визначають:

а) підстави для введення режиму надзвичайного стану;

б) державний орган (чи органи), уповноважені вводити надзвичайний стан;

в) порядок його введення;

г) часові та просторові межі дії;

д) особливий режим діяльності органів державної влади та управління, підприємств, установ та організацій, що допускає обмеження прав і свобод громадян та прав юридичних осіб та покладання на них додаткових обов'язків;

е) у федеративних державах – тимчасові зміни в розмежування предметів ведення і повноважень між федеральними органами державної влади та органами влади суб'єктів федерації;

ж) регулюючих інші зміни в системі суспільних відносин в період надзвичайного стану.

Введення режиму надзвичайного стану, як правило, супроводжується обмеженням або призупиненням всіх або основних громадянських прав і свобод. Зазвичай це означає тимчасову відмову від гарантій особистої недоторканності і недоторканності житла, посилення адміністративної та кримінальної відповідальності при одночасному обмеженні процесуальних гарантій, що легалізує спрощену (або прискорену) процедуру судочинства, проведення обшуків, арештів і затримань, заборона звільнення під заставу, визнання досудових заяв підсудного як доказ його провини, застосування різних засобів примусу; обмеження свободи слова, включаючи свободу друку та інформації, а також таємниці листування; свободи зборів, мітингів, походів і демонстрацій; свободи об'єднань; права на проведення страйків; свободи вибору місця проживання і пересування (зокрема, з причини оголошення комендантської години, встановлення особливих заборонених зон тощо); економічних прав та свобод, наприклад, свободи приватної власності, вибору і заняття професією (включаючи практику трудової мобілізації або створення трудових армій, накладення інших цивільних обов'язків і повинностей, введення системи примусових державних замовлень тощо).

Жодна держава світу, до якої б соціально-політичній системі вона не належала і на якому б рівні економічного розвитку не знаходилась, не застрахована від періодичного виникнення різного роду екстремальних ситуацій, конфліктів, хвилювань, катастроф тощо.

До загострення внутрішніх соціальних і міжнаціональних протиріч особливо схильні держави, які роблять лише перші кроки на шляху до демократії. Відсутність міцних правових традицій, низький рівень правосвідомості населення, нерозвиненість інститутів громадянського суспільства і занедбаність соціально-економічних проблем в постоталітарних суспільствах посилюють соціальну напруженість. Об'єктивні умови ломки старих структур нерідко породжують або підсилюють авторитарні тенденції в характері державної влади таких держав.

Громадський та економічний розвиток тієї групи країн, які прийнято називати розвиваючимися, також, як правило, супроводжується поглибленням внутрішніх протиріч перехідного періоду. Поряд із спробами розв'язання кризових ситуацій з використанням засобів соціально- політичного маневрування правлячі кола цих країн змушені вдаватися до законодавчих та адміністративних заходів обмежувального характеру, до прямого припинення неминуче виникають соціально-економічних, національно-етнічних конфліктів.

Резервною системою придушення при цьому часто виступає інститут надзвичайного стану, причому нормальний і надзвичайний стан ніби міняються місцями. Конституційний інститут надзвичайного стану є важливим елементом державно-правових систем (і обов'язковим компонентом системи національної безпеки) економічно розвинених країн, що, крім загальних причин, характерних для будь-яких інших держав світу (як, наприклад, війна, агресія ззовні, стихійні лиха, катастрофи та т.п.), більшою мірою викликано необхідністю реагувати на періодичні загострення соціально-класових антагонізмів, зростання страйкового руху, регіоналістських і сепаратистських тенденцій.

Зазначені фактори зумовили широке використання правового інституту надзвичайного стану, що став в даний час невід'ємною рисою багатьох політичних режимів. В цілому ряді держав світу надзвичайний стан став " нормальним порядком речей, замінив звичайну систему правління надзвичайною адміністрацією".

Незважаючи на те, що режим надзвичайного стану є мірою винятковою і обмеженою в часі, на практиці його дія часто розтягується на цілі роки і навіть десятиліття. Так, до цих пір залишаються в силі надзвичайний стан в Ізраїлі та військовий стан в Сирії, введені відповідно 21 травня 1948 (тобто всього через тиждень після прийняття Декларації про утворення Держави Ізраїль), в 1962 і 1963 рр. Надзвичайне і воєнне положення, оголошені відповідно в Зімбабве та Йорданії в 1965 і 1967 рр., були скасовані тільки в 1990 і 1991 рр. У Шрі-Ланці надзвичайний стан діяв спочатку з 1971 по 1977 рр., а потім в період з 1977 по 1983 рр. Вони вводилися ще п'ять разів, причому оголошений в 1983 р. залишався в силі (з короткою перервою) жоо 1991 р. Військове положення діяло в Пакистані з 1971 по 1977 рр., на Філіппінах - з 1972 по 1978 рр., в Бангладеш - в 1975-1979, 1981, 1982-1986, 1987-1988 і 1990 рр. Населення Марокко жило в умовах надзвичайного стану з 1965 по 1970 рр., Сьєрра-Леоне - з 1970 по 1978 рр. У Малайзії в період з 1963 по 1977 рр. надзвичайний стан вводився чотири рази (двічі на території всього королівства і двічі – в окремих суб'єктах федерації). У 80-ті роки надзвичайний стан було встановлено більш ніж в 30 з 170 провінцій Перу; в деяких районах Камеруну він зберігався з кінця 50-х до початку 80 -х рр. А надзвичайний стан, введений в 13 провінціях Туреччини в грудні 1976 р., до вересня 1980 було поширено на всі 67 провінцій країни і до кінця 80-х років залишався в силі у дев'яти з них і т.д.

Характерно, що перетворення інституту надзвичайного стану в постійно діючий фактор державної політики в рівній мірі відноситься як до авторитарних, так і до ліберальних, буржуазно-демократичних режимів. Народ Чилі, наприклад, жив в умовах надзвичайного стану 15 років (з вересня 1973 по серпень 1988 р.), Парагваю – 33 роки (з травня 1954 р. по квітень 1987 з перервами на один день раз на чотири роки для проведення формальних виборів), а військовий стан, введений в 1949 р. на Тайвані генералісимусом Чан Кай Ши, було в основному скасовано лише в липні 1987 року (хоча деякі норми періоду " національної мобілізації для придушення комуністичного заколоту" залишаються в силі донині) і діяли, таким чином, 39 років.

Сам термін " надзвичайний стан", як правило, вживається у двох значеннях. У першому він відповідає англійському emergency, яке у фундаментальному тлумачному " Новому Бентамському словнику англійської мови" тлумачиться як " раптова або несподівана подія, що вимагає негайних дій" (синоніми: крайня необхідність (exigency), криза (crisis), нагальна потреба (necessity), критичний стан (pass), збіг обставин (conjuncture)). У другому – відповідає англійському словосполученню state of emergency, що означає стан (або режим) надзвичайного стану.

Говорячи про конституційний інституті надзвичайного стану, ми не маємо на увазі сукупність правових норм, що містяться виключно в текстах основних законів і конституцій. Підставою для віднесення тієї чи іншої норми, того чи іншого інституту до конституційних є насамперед їх зміст: в результаті їх дії виникають відносини, що є за своїм характером конституційно-правовими. Саме такий, конституційний характер носить, наприклад, інститут надзвичайного стану в державно-правовій системі Великобританії, яка не має писаної конституції, або в Сполучених Штатах, повноваження президента при введенні надзвичайного стану не мають прямої конституційної підстави.

Початок становлення інституту надзвичайного стану в державно-правовому механізмі більшості західних країн відноситься до періоду їх переходу від абсолютистської до конституційно-монархічної форми правління. У період класичного абсолютизму Корона, повністю зосереджуючи у своїх руках виконавчу і законодавчу владу, не потребувала особливих чи надзвичайних повноважеь оскільки вона в принципі не була обмежена якими б то не було нормами права.

У Великобританії, наприклад, перше судове рішення, присвячене режиму надзвичайного стану (R v. Hampden, іноді зване також " Справою про корабельні гроші" - Ship Money Case), було прийнято в 1637 р., тобто всього за кілька років до Англійської буржуазної революції 1648 року. Революції, що означала, за словами К.Маркса " перемогу... буржуазного права над середньовічними привілеями" і поклала початок класичного розвитку буржуазної національної держави. Відповідно до даного прецеденту, за Короною закріплювалося право на прийняття заходів, " які абсолютно і терміново необхідні у зв'язку з вторгненням в країну або за наявності інших надзвичайних обставин".

Що ж до регламентації правового режиму надзвичайного стану на рівні парламентських актів, то перші з них в більшості європейських держав були прийняті тільки в середині та другій половині XIX століття: у Франції - в 1848 р., в Пруссії - в 1857 р., в Австро-Угорщині - в 1869 р., в Іспанії - в 1870 р., в Росії - в 1880 р. і т.д.

Порівняльно-правовий аналіз національного законодавства зарубіжних країн свідчить про наявність у ньому регламентації різних режимів, об'єднаних загальним поняттям " надзвичайного стану":

надзвичайний стан (Великобританія, США, Канада, Індія, Ірландія, ПАР, Зімбабве, Португалія, Алжир, Кіпр, Єгипет, Франція, Німеччина, Малайзія, Малі, Науру, Йорданія, Кенія, Республіка Корея, Шрі-Ланка, Фіджи, Ангола, Сомалі, Таїланд, Уганда, Замбія, Марокко, Сенегал, Венесуела, Кабо-Верде, Ямайка, Сент-Вінсент і Гренадіни, Іспанія, Польща, Румунія, Болгарія, Фінляндія, Нікарагуа, Вануату, Куба, Філіппіни, Сирія, Конго, Бангладеш, Пакистан, Сьєрра-Леоне, Перу, Туреччина, Заїр, Маврикій, Ізраїль, Угорщина, Кот- д'Івуар, Гана, Камерун та ін);

стану облоги (Бельгія, Франція, Аргентина, Бразилія, Венесуела, Греція, Іспанія, Португалія, Алжир, Малі, Угорщина, Нідерланди, Кот- д'Івуар, Габон, Ангола, Сенегал, Конго та ін);

воєнного стану (Великобританія, США, Індія, Нідерланди, Польща, Болгарія, Румунія, Югославія, Чешська республіка, Республіка Корея та ін);

стану війни (Бельгія, Італія, Кабо-Верде та ін);

стану суспільної небезпеки (Італія);

стану напруженості (ФРН);

стану оборони (ФРН, Коста -Ріка, Фінляндія);

стану загрози (Іспанія);

стану пильності (Габон).

Було б невірно розглядати дані режими як різні правові інститути, оскільки одні й ті ж ознаки, що визначають, скажімо, стан облоги або стан загрози в одних країнах (наприклад, в Аргентині та Іспанії), характеризують відповідно стан оборони або надзвичайний стан в інших (наприклад, у ФРН і Великобританії). Йдеться, таким чином, не про різні правові інститути, а про різні форми інституту надзвичайного стану як загального, родового поняття.

У більшості країн світу (за неповними даними Міжпарламентського союзу, не менш ніж у 58 з них), повноваження щодо введення надзвичайного стану покладено на главу держави.

Типовим прикладом у цьому випадку є введення надзвичайного стану у Франції. Загальновизнано, що форма правління Франції відзначена явним пріоритетом виконавчої влади над законодавчою. Повноваження президента країни дуже широкі навіть у звичайних, нормальних умовах.

Аналогічними надзвичайними повноваженнями наділені президенти тих країн, що розвиваються (як правило, колишніх французьких і бельгійських колоній) які при розробці своїх конституцій слідували моделі " раціоналізованого парламентаризму" V республіки (Туніс, Камерун, Кот- д'Івуар, Того, Кабо-Верде, Сенегал, Габон, деякі інші країни Тропічної Африки, а також Шрі -Ланка) страни колишнього Радянського союзу (Росія, України, Білорусія, Казахстан і т.д.).

У ряді держав – Ірландії, Іспанії, Канаді, Кіпрі, Лівані, Франції і деяких африканських країнах – правом оголошення надзвичайного стану володіє уряд.

Приблизно в десяти країнах світу, включаючи Німеччину, Ізраїль, Анголу, Мальту, Болгарію, парламент сам уповноважений оголошувати надзвичайний стан, хоча в деяких з них це право залежить від обставин або виду надзвичайного стану.

Правовий інститут надзвичайного стану, як правило, відображає природу влади і соціальну орієнтацію режимів.

У деяких державах вся повнота влади (або значна її частина) на період дії особливого стану передається спеціально створеним функціонувати при настанні виняткових обставин надзвичайних органів влади: Загальним комітету у ФРН, військової делегацією до Швеції, Раді національної оборони (на чолі з Головою Державної ради) на Кубі і т.д.

Військова делегація у Швеції, наприклад, є своєрідним " міні- парламентом", щорічно обирається, складається з 50 депутатів на чолі зі спікером (тальману) і здійснює повноваження, які в нормальних умовах належать Риксдагу. Військова делегація при цьому " сама приймає рішення про форми своєї діяльності".

Винятковими повноваженнями в умовах стану оборони у ФРН наділяється Загальний комітет, що складається з 33 депутатів Бундестагу (призначаються на основі пропорційного представництва фракцій) та Бундесрату (по одному представнику від кожної з земель). Абсолютним (а при необхідності простим) більшістю голосів Загальний комітет може " констатувати", що " непереборні труднощі" перешкоджають скликанню Бундестагу, або що він не здатний приймати рішення.

У деяких країнах світу (наприклад, у Великобританії, Шрі-Ланці, Таїланді, Кенії) наслідки введення надзвичайного стану виражаються в наділенні глави держави правом видання нормативних актів, що мають силу закону (постанов, декретів, наказів). Нерідко вони утворюють цілі надзвичайні " кодекси", що містять більше 70 статей (у Шрі -Ланці) або до 35 постанов (у Великобританії) і регулюють різні суспільні відносини в особливих умовах. Такі нормативні акти виконавчої влади, видані на період дії надзвичайного стану і втрачають свою силу з його скасуванням, мають більшу юридичну силу, ніж парламентські статути, що означає порушення прийнятої ієрархії джерел права (Конституція - закони - підзаконні акти).

Таким чином, порівняльно-правовий аналіз національного законодавства зарубіжних країн свідчить про наявність у ньому регламентації різних режимів, об'єднані загальним поняттям надзвичайного стану: власне надзвичайного стану, стану облоги та військового положення, стану війни, суспільної небезпеки, напруженості, оборони, загрози, пильності, тривоги. Однак було б невірно розглядати дані режими як різні правові інститути, оскільки одні й ті ж елементи і ознаки, що визначають, скажімо, стан облоги або стан загрози в одних країнах, характеризують відповідно стан оборони або надзвичайний стан в інших.

Введення надзвичайного стану означає перехід до надзвичайних методів управління державою, особливого режиму регулювання відносин у багатьох або всіх сферах життя суспільства, що зазвичай виражається у тимчасову зміну повноважень різних державних органів влади та управління, зміні розмежування предметів відання між федеральними органами державної влади та органами влади суб'єктів федерації (у федеративних державах), в обмеженні (або призупинення) соціально-економічних, політичних та інших прав.