Процесс превращения законопроекта в закон

Процесс превращения законопроекта в закон состоит из нескольких этапов.

Прежде чем получить окончательную форму и обязательную силу, каждый закон должен пройти через четыре стадии: законодательная инициатива, обсуждение закона, утверждение закона, обнародование закона.

Для вступления закона в силу необходимо соблюдение всех указанных этапов.

Рассмотрим каждый этап в отдельности.

1. Законодательная инициатива. Первым этапом законодательного процесса является внесение проекта закона в парламент. Согласно Конституции право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ[1].

Перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ
и Высшему Арбитражному Суду РФ. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.

Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его
в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством РФ, как правило, осуществляется федеральными органами исполнительной власти или специальными рабочими группами.

Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы — его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных.
И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.

Президент РФ, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально.

Важно отметить, что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты, предоставив верхней палате — Совету Федерации — право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.

Конституция и законодательство РФ не устанавливают, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом РФ, а по каким — Правительством РФ и парламентариями. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента РФ и Правительства РФ, но на сегодняшний день такой практики нет.

Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях. К каждому законопроекту прикладывается несколько сопутствующих документов: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование.

При внесении так называемых финансовых законопроектов — налоговых, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства, а также иных, предусматривающих расходы из федерального бюджета — необходимо заключение Правительства РФ. При этом отрицательное заключение отнюдь не означает, что законопроект нужно прятать под сукно — даже в этом случае он может быть вынесен на рассмотрение палаты.

Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Государственную Думу поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении палаты. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения. Процедура предусматривает, что поправки вносятся к законопроекту, принятому в первом чтении. Они представляются непосредственно в тот комитет Государственной Думы, который назначен ответственным по данному законопроекту.

2. Законодательное обсуждение. Вторым важным моментом
в процессе образования закона является законодательное обсуждение. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсуждению в законодательном учреждении, которому присвоено право обсуждать законы.

Обсуждение законопроекта бывает, во-первых, частное[2] (устное или путем печати) и, во-вторых, официальное, производящееся теми государственными учреждениями, которым закон предоставляет право обсуждать законопроекты перед утверждением их законодательною властью.

Право официального обсуждения принадлежит тем лицам или учреждениям, которым оно предоставлено основными законами государства. Право это определяется по-разному, в зависимости от государственного устройства каждой страны. Везде, однако, можно найти две формы (или стадии) официального обсуждения: во-первых, обсуждение правительственное (или предварительное) и, во-вторых, законодательное (или окончательное). Законопроект обсуждается сначала тем правительственным учреждением, которое его составляет и изготовляет, — это предварительное обсуждение. Затем проект нового закона вносится в то законодательное собрание, которому принадлежит право окончательного обсуждения. В конституционных странах такими законодательными учреждениями являются собрания народных представителей, называемые парламентами. При этом конституционные законы устанавливают тот способ
и порядок обсуждения, которые обеспечивают осмотрительность решений собраний народных представителей. В большей части конституционных государств одной из важнейших гарантий всестороннего и внимательного обсуждения законов служит двухпалатная парламентская система. Парламент, устроенный по этой системе, состоит из двух палат — верхней и нижней. Всякий законопроект должен сначала подвергнуться обсуждению и быть принятым обеими палатами, чтобы затем предстать на утверждение главе государства (в тех странах, где нет двухпалатной системы, существуют другие гарантии всестороннего обсуждения. Так, во Франции, где до Конституции 1848 г. существовала только одна палата, согласно конституционному закону требовалось, чтобы законопроект, прежде чем быть представленным на обсуждение народных представителей, был подвергнут обсуждению в особом государственном совете).

Существенную часть любой законодательной процедуры составляет назначение специальных комиссий, в обязанности которых входит детальное рассмотрение, изучение законопроекта и представление об этом доклада в законодательное собрание. Такого рода комиссии имеют большое значение, потому что от всех членов парламента нельзя требовать изучения всех деталей и исследования всех нужд и потребностей жизни, вызвавших необходимость появления нового закона. Комиссия, предварительно изучившая данный законопроект, может уже заранее предвидеть те возражения, которые могут быть выставлены против него; обсуждение может идти гораздо успешнее, если оно подготовлено трудами какой-либо специальной комиссии.

Другой гарантией правильного и успешного обсуждения законопроектов в парламентах являются нормы, устанавливающие
порядок прений. Право слова принадлежит всем членам парламента без исключения, но оно подвергается некоторым ограничениям —
в предупреждение возможности затягивать прения (в большинстве парламентов принято за общее правило, что никто по одному и тому же вопросу не может говорить более одного раза. В США никто из членов парламента не имеет права говорить более одного часа подряд. В Англии ранее не существовало никаких ограничений такого рода. Этим, однако, воспользовались в 80-х гг. прошлого столетия ирландские депутаты в делах обструкции. Цель этой обструкции состояла в том, чтобы затягивать до бесконечности парламентские прения по каждому вопросу и сводить, таким образом, всю законодательную работу парламента на «нет» до тех пор, пока не будет поставлен на очередь и принят законопроект об ирландской автономии. Такое явление вызвало необходимость установить правила, ограничивающие свободу прений. Однако же на практике такие правила приводят иногда к нежелательным результатам, так как благодаря им многие части законопроектов остаются без внимания. Так было, например, со знаменитым законопроектом об ирландской автономии, многие важные стороны которого были оставлены в свое время без обсуждения.

3. Утверждение закона. Законопроект, прошедший законодательное обсуждение, вступает в третью стадию своего образования. Чтобы закон получил обязательную силу, он должен быть утвержден верховной властью. Право утверждения принадлежит в различных странах разным лицам. Например, в Древней Греции, где народ управлял сам собой, право утверждения законопроектов непосредственно принадлежало самому народу. В современных же государствах право утверждения принадлежит главе государства (как правило, президенту).

В России рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях. После одобрения в третьем чтении законопроект передается в Совет Федерации, а затем отправляется на подпись к Президенту РФ. Если Совет Федерации отклоняет законопроект, его доработка происходит в согласительных комиссиях.

Утверждение Президентом РФ превращает законопроект в закон. Однако нередко бывает, что Президент РФ пользуется своим правом наложить «вето» и тогда работа над законопроектом также продолжается в согласительных комиссиях.

4. Обнародование закона. Для того чтобы закон начал действовать, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан. Закон вступает в силу и становится обязательным для всех граждан и юридических лиц с момента его обнародования, если
в нем не установлен конкретный срок вступления в силу. Существует общее правило, что незнание закона не освобождает от ответственности. Это правило нашло выражение во всех современных законодательствах. Но раз никто не может отговариваться неведением закона, то законодатель может требовать исполнения закона лишь тогда, когда приняты меры, чтобы закон знали все граждане, т. е. когда он обнародован.

Между утверждением и началом действия нового закона проходит иногда довольно продолжительный срок. Происходит это потому, что необходим известный срок для обнародования закона. Нельзя предполагать закон известным всем гражданам на следующий день после его утверждения главою государства. Ввиду этого каждое законодательство устанавливает определенный срок, через который утвержденный закон вступает в силу и начинает действовать.

В России закон подлежит официальному опубликованию в течение семи дней после его подписания Президентом. Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».