Дореволюционное конституционное (государственное) право

Со второй половины XIX в. (с начала царствования Александ­ра II) начинается процесс перестройки государственной системы и перерастания абсолютной монархии в конституционную. Этот процесс проходил медленно и мучительно, сопровождаясь нарас­танием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями. 17 октября 1905 г. Николаем II был издан Манифест, провозгласивший «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосно­венности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же первый в истории России акт о граж­данских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Ма­нифест, объявив его ловушкой, пустым, формальным актом¹.

Между тем Манифест провозгласил создание бессословного законодательного органа (Государственной думы), ограничение власти самодержавного монарха. В сочетании с Основными законами, принятыми 23 апреля 1906 г., и рядом последующих пра­вовых актов этот акт положил начало конституционному разви­тию страны. Основные законы учредили двухпалатную парла­ментскую систему (Государственная дума и Государственный совет) при сохранении сильной власти царя: без его утверждения закон не мог вступить в силу. Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган, назначаемый царем и ответст­венный только перед ним. Монарх сохранил полный контроль за формированием политики правительства, и особенно в области внешней политики и военных дел. Для избрания Государствен­ной думы вводилось избирательное право, основанное на при­влечении к выборам широких слоев населения, хотя и на нерав­ных условиях. Государственной думе, которая должна была изби­раться сроком на пять лет, предоставлялось право утверждения всех законов, которые, однако, могли приниматься и царем, но с одобрения обеих палат парламента. Депутаты не несли ответст­венности перед избирателями.

Вторая палата (Государственный совет) имела те же права, что и Дума. Она рассматривала все законопроекты, принятые первой палатой, и только в случае ее одобрения законопроект передавал­ся на утверждение царю. Состав Государственного совета напо­ловину назначался царем, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, земских собраний, дворянских обществ, торговли и промышленности.

Эти конституционные акты привели к легализации политиче­ских партий и обострению межпартийной борьбы. Государствен­ная дума первого созыва оказалась бесплодной и просуществовала 72 дня, второго созыва — 102 дня. Монарх активно пользовался своим правом издания указов законодательного характера «во вре­мя прекращения занятий Государственной думы», а также правом роспуска Думы. Между Думой и Советом постоянно возникали разногласия, Государственным советом был отклонен ряд важных законопроектов, принятых Думой. Происходили частые смены главы и состава правительства, акты исполнительной власти стали занимать все большее место среди источников конституционного права.

Развитие нового конституционного права происходило под влиянием ведущих политических партий, и особенно Партии конституционных демократов (кадетов). В программе этой пар­тии, утвержденной на учредительном съезде в октябре 1905 г., выдвигалось предложение создать двухпалатный парламент, в ко­тором вторая палата формировалась бы из представителей орга­нов местного самоуправления. Парламенту предоставлялось право утверждать любой закон и принимать бюджет. Другая влиятельная партия центра «Союз 17 октября» также требовала принятия кон­ституции, представительной системы, основанной на всеобщем избирательном праве, хотя она не отвергала самодержавия, силь­ной власти. Ни в одной программе не было идеи федерализма; многими отвергалась даже автономия территорий.

Правые же партии, черносотенцы («Союз русского народа») упорно настаивали на незыблемости самодержавия как основы формы правления, по существу, вообще не хотели какого бы то ни было изменения государственного строя. Напротив, левые партии (социал-демократы и эсеры) объявляли самодержавие пе­режитком и главным препятствием демократизации системы вла­сти. Социал-демократы выдвигали идеи однопалатного законода­тельного собрания на основе всеобщего, равного и прямого изби­рательного права, выборности судов, замены армии вооружением народа, отделения церкви от государства. Они поддерживали пе­редачу власти Учредительному собранию, хотя в то же время большевики бичевали Государственную думу, называя ее лжепар­ламентом, и не признавали реальными перемены в государствен­ном строе. Схожие с социал-демократами планы конституцион­но-правовой реформы выдвигали эсеры.

Таким образом, страна медленно, но определенно эволюцио­нировала в сторону конституционной монархии западного типа. Императору принадлежала верховная самодержавная власть, но она уже не закреплялась как неограниченная. Постепенно в практику и правосознание внедрялись идеи парламентаризма и независимого правосудия, что подводило к восприятию теории правового государства и народного суверенитета. Однако обста­новка революционного брожения, особенно в условиях военного времени, постоянно толкала режим к репрессиям против рево­люционеров, использованию военно-полевых судов, других чрез­вычайных мер поддержания общественного порядка. Демократи­зация конституционного права сознательно срывалась усилиями большевиков и эсеров, понимавших враждебность любых реформ своим революционным устремлениям.

В ходе Февральской революции (1917 г.) конституционная монархия была легитимно свергнута. Император Николай II спе­циальным актом передал власть брату Михаилу, который, в свою очередь отрекшись от престола, предоставил решение вопроса о форме правления будущему Учредительному собранию. Депутаты Государственной думы сформировали Временное правительство, которое провело политическую амнистию, взяло под защиту гра­жданские права и свободы. Были упразднены жандармерия, по­лиция и цензура. Это правительство последовательно проводило курс на недопущение скатывания страны к диктатуре, на прове­дение Учредительного собрания.

1 сентября 1917 г. Временное правительство провозгласило Россию республикой (к этому времени прекратила свои заседа­ния Государственная дума). Правительство носило коалицион­ный характер, что было связано со стремлением объединить де­мократические силы страны. Оно приняло ряд прогрессивных за­конов (о печати, о рабочих комитетах и др.), отказалось от применения чрезвычайных мер (аресты без суда и проч.). Специ­альным актом (август 1917 г.) были введены критерии использо­вания в новых условиях старых законов и постановлений.

Временное правительство при содействии общественности и созываемых им совещаний готовило конституционную реформу, которую было призвано осуществить Учредительное собрание. Главой государства и правительства должен был стать временный президент республики с широкими полномочиями, от имени ко­торого в Учредительное собрание должны были вноситься зако­нопроекты. Учредительное собрание тем самым превращалось в законодательный орган. Это были только наметки, и трудно ска­зать, какая форма правления в конечном счете была бы избрана Учредительным собранием. В начале XX в. конституционный строй с такими институтами прочно утвердился в Великобрита­нии, Франции и других странах Западной Европы, что не могло не оказывать влияния на конституционно-правовое развитие России. Можно смело предположить, что Учредительное собра­ние установило бы демократическую республику с конституци­онным строем, свободно избранным парламентом и контроли­руемой исполнительной властью. Но этим предначертаниям ис­тории и желаниям народа не суждено было сбыться.

Реформы государственного строя, проводившиеся с начала XX в., были в значительной мере подготовлены предшествующим развитием науки государственного права. Среди ее представите­лей были блестящие ученые-юристы, составившие оригинальную русскую школу государственного права. Эту школу отличали склонность к высокой теории и приверженность демократиче­ским идеалам. Почти все государствоведы одновременно занима­лись и общей теорией права. Они хорошо знали иностранное го­сударственное право, историю политических учений и всеобщую историю государства и права, были всесторонне образованны в области не только юридических, но и многих других наук (фило­софии, лингвистики, истории, психологии и др.). Практически никто из них не воспринял марксизм с его классовой теорией го­сударства и права.

Развивавшаяся на базе университетских кафедр и тесно свя­занная с демократически настроенной студенческой молодежью, русская школа государственного права сосредоточила основное внимание на проблемах самодержавия и народного представи­тельства, которые лежали в центре внимания российского осво­бодительного движения.

Хорошо зная западные конституционно-правовые воззрения, русские ученые привнесли в научный оборот актуальные для России теории естественного права, разделения властей, право­вого государства, независимого правосудия, парламентаризма и др. Эти общепризнанные ценности свободного общества пре­допределили методологическую основу русской науки государст­венного права, которая была чужда какой-либо идеологической односторонности. Поэтому ни у кого не было попыток припи­сать государственному праву функцию закрепления «основ обще­ственного строя», подчинять права и свободы граждан идеологи­ческим целям. В соответствии с логикой и здравым смыслом предмет этой отрасли права виделся реалистически, хотя и в раз­ных париантах: в устройстве власти, положении граждан и орга­низации управления территориями. Все исследователи видели Россию единым унитарным государством, впрочем, и здесь воз­никала сложность в связи с ее имперским статусом, особенно в отношении Финляндии и Польши. О проблеме федерализма применительно к России никто и не думал.

Русское государствоведение конца XIX — начала XX в. обра­зует единый этап развития науки государственного права. В то же время этот этап можно разделить на два периода: до издания Манифеста 17 октября 1905 г. и после. В первый из этих перио­дов наука государственного права делала акцент на изучении за­рубежных форм правления: подчеркивала, например, преимуще­ства английской конституционной монархии, что способствовало осознанию отсталости российского самодержавного строя и под­талкивало власти к реформам. Во время второго периода нача­лась разработка теории новой формы правления в России.

Для русской школы государственного права была характерна тесная связь с философскими учениями, развивавшимися в рос­сийском и европейском обществе. Отсюда три основных направ­ления в науке государственного права: либерализм, позитивизм и социологический позитивизм, которые, однако, не были лишены взаимопроникновения идей.

Среди ученых либерального направления выделялся Б. Н. Чи­черин (1828—1904). Он стремился применить к российским усло­виям западную модель государственной власти. Отсюда его убеж­дение в необходимости конституционной монархии, что тогда оз­начало отказ от неограниченного самодержавия. Он предлагал создать двухпалатный представительный орган сословного харак­тера с большими правами. Как истинный либерал, Б. Н. Чичерин стоял на позициях естественного права, правового государства, разделения властей, отстаивал обязанность государства охранять гражданские и политические свободы, особенно выделяя необхо­димую для этого независимость суда. Он писал: «Монархия пред­ставляет начало власти, народы или его представители — начало свободы, аристократическое собрание — постоянство закона, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать согласно для достижения общей цели»¹. В начале века Б. Н. Чиче­рин с известной горечью предупреждал, что в России нет условий для парламентаризма: «Парламентское правление требует опытно­сти, образования, сложившихся партий. Всего этого у нас нет»².

Крупнейшим представителем юридического позитивизма был Н. М. Коркунов (1853—1904). Как все позитивисты, он был про­тив естественного права, хотя и видел в государстве «обществен­ный союз, представляющий собой... принудительное властвова­ние над свободными людьми»³. Государственное право, по его мнению, определяет организацию государственной власти, регу­лирует ее деятельность и устанавливает права и обязанности гра­ждан. Н. М. Коркунов внес большой вклад в разработку вопроса о подзаконное™ указов и других актов государственного управле­ния, считая это важным условием конституционной законности.

Сторонники социологического позитивизма как бы уходили от игнорирования социальных факторов, что было свойственно юридическому позитивизму, вносили в государственное право социально-политические акценты. Представитель этого направ­ления А. С. Алексеев, у которого исследователи отмечают также значительное тяготение к юридическому позитивизму, много сделал для разработки теории правового государства с его прав­лением через приоритет законов. Под государственным правом он понимал «совокупность норм, определяющих существо и ор­ганизацию верховной власти, состав и деятельность властей под­чиненных, права и обязанности подданных»¹.

В своих учебных лекциях А. С. Алексеев различал науку об­щего государственного права и науку русского государственного права. В первую он включил политические и государственно-правовые учения, основные категории и понятия государствен­ного права в их связи с социологией и историей. Рассуждения А. С. Алексеева сводились к идее конституционного государства.

Последовательным сторонником социологического позити­визма выступал М. М. Ковалевский (1851 — 1916). Он развивал резко оппозиционные взгляды по отношению к самодержавию, находился под влиянием революционных идей, за что был даже уволен из Московского университета. До 1905 г., создав интерес­ные работы по государственному праву европейских держав, М. М. Ковалевский обосновывал необходимость конституцион­ного правового государства по английскому типу, но критиковал западную систему гражданских свобод за ее формализм, подчер­кивая, что «правительство служит не столько интересам всего на­рода, сколько интересам тех классов, которые сосредоточивают в своих руках капитал и земельную собственность»². Но в целом теорию классового государства он не разделял.

Крупным представителем социологического позитивизма в науке государственного права был также В. В. Ивановский. Он считал, что государственное право не чисто юридическая наука, а часть обществоведения; ее предметом является не только форма государства, но и государство в целом.

Из крупных ученых-государствоведов, работавших в послед­ние десятилетия XIX в., необходимо также отметить А. Д. Гра­новского, С. А. Котляревского, М. И. Свешникова и др.¹

После 1905 г. круг проблем государственно-правовой науки во многом меняется. Ее представители сосредоточивают свое вни­мание на проблемах народного представительства и его соотно­шении с верховной самодержавной властью. Манифест 17 октяб­ря 1905 г. отличался неопределенностью формулировок, он уста­новил власть монарха как самодержавную, но изъял слово «неограниченная», что заставило ученых-государствоведов искать объяснение этой формулы, которую черносотенные сторонники трона трактовали в пользу незыблемости самодержавия. Н. М. Коркунов еще до издания Манифеста высказывался о том, что власти неограниченного монарха не может быть противопос­тавлена никакая другая ограничивающая ее власть². Создание же Думы многие видные ученые — Ф. Ф. Кокошкин, Н. И. Лазарев­ский, В. М. Гессен³ — справедливо расценили как ограничение власти царя. Они полагали, что новый конституционный строй складывается на основе принципов западных конституционных монархий. М. М. Ковалевский, обосновывая преимущества кон­ституционной монархии по сравнению с республиканской фор­мой правления, отмечал, что дело не в порядке замещения поста главы государства, а в существовании ответственного перед пар­ламентом правительства. Он уделял большое внимание принципу разделения властей, народному суверенитету, народному пред­ставительству. М. М. Ковалевский обращал внимание на то, что «изучение законодательства какой-либо страны далеко еще не является изучением «действующей» ее конституции»⁴. Этот заме­чательный либеральный ученый, которого, кстати, Ленин отнес к «краснобаям либерализма», доказывал, что государство не может

в интересах самосохранения упразднить личные права, что право имеет приоритет перед государством, и в этом ясно проявляется его приверженность демократическим идеалам.

Русская школа государственного права развивалась в трудных условиях самодержавной власти. Ее представители не были рево­люционерами, они верили в эволюцию государственного строя по западному образцу. Они не успели создать теорию российско­го республиканизма — слишком коротким оказался этот период, сменившийся большевистским тоталитаризмом.