Обращение в КонституционныйСуд РФ.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума мо­жет обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о соот­ветствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных норма­тивных актов субъектов РФ, международных договоров, не всту­пивших в силу для Российской Федерации. Государственная Ду­ма может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ, а также с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых она является одной из сто­рон.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Го­сударственной Думы. Решение об обращении с запросом в Кон­ституционный Суд принимается большинством голосов депута­тов. Запрос может быть также направлен группой депутатов Го­сударственной Думы, насчитывающей не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек). В последнем случае к про­екту ходатайства прилагается перечень подписей запрашиваю­щих.

Регламент Государственной Думы также устанавливает поря­док рассмотрения вопроса о лишении депутата неприкосновен­ности, порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, порядок ратификации, прекращения и приостановления между­народных договоров, порядок решения вопросов международных связей Думы.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это

одна из наиболее важных и сложных областей деятельности госу­дарства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государ­ственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контро­ля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.

Бюджет представляет собой форму образования и расходова­ния денежных средств для обеспечения функций органов госу­дарственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанав­ливаемый отдельным законом, определяет источники поступле­ния финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом еже­годно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от нало­гов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дота­ции субъектам Федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных зако­нов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Со­брание вправе принимать законы по таким вопросам ведения Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как уста­новление общих принципов налогообложения и сборов в Рос­сийской Федерации.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджет­ного законодательства, детально регламентирует бюджетный про­цесс, т. е. деятельность органов власти по составлению, рассмот­рению, утверждению и исполнению бюджета. В этом процессе по смыслу закона значительные полномочия отводятся Государст­венной Думе. Составление и исполнение бюджета являются функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение, ут­верждение и контроль за исполнением бюджета — функциями парламента.

Бюджетный кодекс установил, что Правительство РФ вносит в Государственную Думу и представляет Президенту РФ проект фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год не позднее 24 часов 26 августа текущего года, одновре­менно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, основными направлениями бюджетной и налого­вой политики, проектом федеральной адресной инвестиционной программы и др. Наряду с этими и рядом других материалов о внутреннем экономическом и финансовом положении страны Думе предоставляются международные договоры Российской Фе­дерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обяза­тельства на очередной год, включая нератифицированные между­народные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, программа государственных внеш­них заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, структура внешнего и внутреннего долга страны и ряд других материалов. От Правительства требуются предложения по расходам на содер­жание Вооруженных Сил и других войск, а также ряд других до­кументов.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Госу­дарственную Думу, Президенту РФ и Правительству РФ проект основных направлений единой государственной денежно-кредит­ной политики на очередной год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направ­ляется в Комитет по бюджету для подготовки заключения, в со­ответствии с которым проект принимается к рассмотрению Госу­дарственной Думой либо подлежит возвращению в Правительст­во РФ на доработку.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов феде­рального бюджета и источников покрытия дефицита федерально­го бюджета Государственная Дума утверждает персональный со­став рабочих групп, члены которых несут ответственность за со­хранение государственной тайны.

В отличие от других законов Государственная Дума рассмат­ривает проект федерального закона о федеральном бюджете в че­тырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изме­нений и дополнений в законодательные акты Российской Феде­рации о налогах и тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении; федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государст­венных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной год. Используется также термин «нулевое» чтение, которым обозначают предварительное рассмотрение проекта совместно с Правительством.

1. Рассмотрение проекта закона в первом чтении.

В течение 30 дней со дня внесения проекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. На этой стадии Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюд­жетной и налоговой политики, основные принципы взаимоот­ношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований и предос­тавления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам в части источников внешнего финан­сирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. К этим харак­теристикам относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Россий­ской Федерации; дефициты федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источ­ники покрытия дефицита; общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 15 дней со дня внесения проекта закона комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюд­жету заключения по проекту закона с предложениями о его при­нятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. В течение этого же периода субъекты права законодательной инициативы направля­ют в Комитет по бюджету поправки по основным характеристи­кам федерального бюджета. На основании заключений комите­тов, поправок субъектов права законодательной инициативы по основным характеристикам федерального бюджета Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту закона, а также проект постановления Государственной Думы о принятии проек­та федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета и пред­ставляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государст­венной Думы.

При рассмотрении проекта закона в первом чтении на пле­нарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и про­фильного комитета, а также доклад Председателя Счетной пала­ты и принимает решение о принятии или об отклонении законо­проекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характе­ристики федерального бюджета. В случае отклонения проекта Дума может передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, или вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Предусматривается также воз­можность поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения проекта закона и передачи его в согласи­тельную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая указанные характеристики с внесенными на рассмотрение Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законо­дательные акты о налогах и сборах, проектом программы госу­дарственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита феде­рального бюджета.

По итогам рассмотрения проекта закона в первом чтении при­нимается постановление Государственной Думы о принятии про­екта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении и об основных характеристиках федерально­го бюджета. Если Дума не принимает решение по основным ха­рактеристикам федерального бюджета по итогам работы согласи­тельной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложен­ных в заключении комитетов по бюджету и по экономической по­литике, и вносит доработанный проект федерального закона на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государст­венная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения в Государственную Думу.

При повторном отклонении в первом чтении проекта закона Государственная Дума не имеет права повторно направить про­ект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительст­во. Повторное отклонение проекта возможно лишь в случае, если Дума ставит вопрос о доверии Правительству. В случае его от­ставки новое Правительство представляет новый вариант проекта закона не позднее чем через 30 дней.

2. Рассмотрение проекта закона во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении проекта федерально­го закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Проект закона рас­сматривается во втором чтении в течение 15 дней со дня его при­нятия в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюдже­та по разделам, на основе которых Комитет по бюджету разраба­тывает и вносит на рассмотрение Думы проект постановления о принятии проекта федерального закона о федеральном бюдже­те во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

3. Рассмотрение проекта закона в третьем чтении.

Проект закона рассматривается Думой в третьем чтении в те­чение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во вто­ром чтении. При рассмотрении проекта в третьем чтении Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функ­циональной классификации и главным распорядителям средств бюджета по всем уровням классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, рас­ходы на финансирование федеральных целевых программ, Феде­ральной адресной инвестиционной программы на очередной год; государственной программы вооружения; программы предостав­ления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программы государственных внешних заимствова­ний Российской Федерации и др. Субъекты права законодатель­ной инициативы направляют свои поправки по показателям фе­дерального бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, в Коми­тет по бюджету. В течение 10 дней Комитет проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам ука­занного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и на­правляет их в соответствующие профильные комитеты Государст­венной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключи­тельно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по подлежащим рассмотрению вопро­сам параллельно проводится на заседаниях Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета. При этом голосова­ние поправок проводится комитетами раздельно. Решение счита­ется принятым, если результаты голосования комитетов совпада­ют. На пленарном заседании Государственной Думы при рас­смотрении проекта закона в третьем чтении рассматриваются поправки, поддержанные или отклоненные Комитетом по бюд­жету и соответствующим профильным комитетом. В обязатель­ном порядке рассматриваются поправки, по которым у комите­тов имеются разногласия. Общая сумма ассигнований по поправ­кам, поддержанным комитетами, не должна превышать суммы расходов по соответствующему разделу, утвержденной во втором чтении.

4. Рассмотрение проекта закона в четвертом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект закона в четвер­том чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чте­нии. При этом рассматриваются поправки к законопроекту, а за­тем законопроект ставится на голосование в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституци­ей РФ. Рассмотрение закона Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ.

Бюджетным кодексом предусмотрено включение в бюджет секретных статей, которые рассматриваются исключительно председателями палат и специальными комиссиями палат. Соот­ветствующие программы представляются Президентом РФ.

В случае непринятия в срок или невступления в силу феде­рального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соот­ветствии с указанным федеральным законом.

Такова строгая стадиальная последовательность принятия Ду­мой федерального бюджета Российской Федерации. Федеральное Собрание ежегодно принимает также закон об исполнении феде­рального бюджета.

В осуществлении оперативного контроля за исполнением фе­дерального бюджета Федеральному Собранию оказывает помощь создаваемая им Счетная палата РФ. Этот орган, действующий на основе закона, проводит свою работу независимо, но отчитыва­ется перед обеими палатами. Государственная Дума и Совет Фе­дерации вправе давать ей поручения и рекомендации. В целях обеспечения контроля Счетной палатой хода исполнения феде­рального бюджета Думой утверждены формы финансовой отчет­ности участников бюджетного процесса. Отчеты об исполнении бюджета представляются палатам ежеквартально.

Важным направлением деятельности Федерального Собрания в финансовой области является принятие законов о налогах и сборах. Данное полномочие прямо закреплено в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 75), в которой устанавливается, что система на­логов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются только федеральным законом. Налоговый кодекс РФ устанавливает, что виды налогов, налого­вые ставки, льготы по всем налогам и другие условия устанавли­ваются законом.

Принятие налоговых и других финансовых законов осуществ­ляется Федеральным Собранием при соблюдении важного усло­вия. Конституция РФ (ч. 3 ст. 104) установила, что законопроек­ты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматри­вающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правитель­ства РФ. Этим достигается взаимодействие законодательной и исполнительной властей с целью не допустить введения сверх­бюджетных расходов и стабилизировать бюджет.

Федеральное Собрание принимает ряд других финансовых за­конов. Так, оно утверждает бюджеты Стабилизационного фонда, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного меди­цинского страхования, Государственного фонда занятости, Фон­да социального страхования, а также исполнение бюджетов этих фондов социального назначения.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безо­пасности. Основные полномочия палат в этой области перечисле­ны в Конституции РФ или установлены в федеральных законах.

Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Го­сударственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматри­вает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, исключающее возможность единоличного решения Президентом РФ вопросов объявления войны и заключения ми­ра, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган.

Однако следует помнить, что в случаях агрессии против Рос­сийской Федерации или непосредственной угрозы, возникнове­ния вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобили­зацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Вер­ховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ве­дении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объ­явление войны и введение военного положения.

Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Федеральном законе «Об обороне» (ч. 4 ст. 4). Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредст­венной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последо­вать только в оборонительных целях. Желая подчеркнуть только такой характер возможной для своего государства войны, в ряде государств (Италия, Венгрия) конституции закрепляют не право «объявления войны», а право «объявлять состояние войны». Хотя в Конституции РФ такого термина нет, следует считать, что по смыслу ее формулировок речь идет как раз об этом. Оборона оп­ределяется как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита страны.

Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает пол­ную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон о ратификации, который подле­жит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после че­го должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает воз­можность введения военного положения Президентом РФ с не­замедлительным сообщением об этом палатам Федерального Со­брания. Подчеркивается также, что соответствующий указ Пре­зидента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Полномочия палат Федерального Собрания в облас­ти обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и в частности такие, как оборо­на и безопасность, оборонное производство, определение поряд­ка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и за­щита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Фе­дерального Собрания в области обороны. Совет Федерации в со­ответствии с этим Законом:

рассматривает расходы на оборону, установленные приня­тыми Государственной Думой федеральными законами о феде­ральном бюджете;

рассматривает принятые Государственной Думой федераль­ные законы в области обороны;

утверждает указы Президента РФ о введении военного по­ложения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлече­нии Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирова­ний и органов с использованием вооружения к выполнению за­дач не по их предназначению;

решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума в соответствии с этим Законом:

рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые феде­ральными законами о федеральном бюджете;

принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предостав­ляет Федеральному Собранию РФ фактически неограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Фе­дерации решать вопрос о возможности использования Вооружен­ных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. Федеральный закон «О порядке предостав­ления Российской Федерацией военного и гражданского персо­нала для участия в деятельности по поддержанию или восстанов­лению международного мира и безопасности» конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль Федерального Со­брания. Под поддержанием или восстановлением международно­го мира и безопасности законом понимаются операции по под­держанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безо­пасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в та­ких операциях после принятия Советом Федерации постановле­ния о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пре­делами территории Российской Федерации и в соответствии с ра­тифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федера­ции соответствующего постановления (ст. 10). Таким образом, Федеральное Собрание разделяет полномочия по участию Воору­женных Сил РФ в миротворческой деятельности с Президен­том РФ.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности стра­ны: статус и защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о ста­тусе и защите Государственной границы подчеркивает повышен­ную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней полити­ки и международных отношений. Широкие полномочия Президен­та РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конститу­ции РФ, и прежде всего осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Феде­рального Собрания влиять на решение внешнеполитических во­просов. Однако значительные полномочия в этой области, выте­кающие из таких вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет.

Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассмат­ривает внешнеполитические вопросы по собственной инициати­ве, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской

Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов пра­ва законодательной инициативы.

Более существенным вопросом является ратификация Думой международных договоров Российской Федерации. Международ­ные договоры Российской Федерации, подлежащие ратифика­ции, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснитель­ной запиской, другими необходимыми документами и материа­лами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания по­ступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Ду­мой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект фе­дерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соот­ветствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлека­ются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию ме­ждународного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответ­ственный комитет оказывает содействие другим комитетам Госу­дарственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготови­тельные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию воз­можными оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума принимает федеральный закон о рати­фикации международного договора, о его приостановлении или прекращении действия большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если, согласно ст. 125 Конституции РФ, в Конституци­онный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конститу­ции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому во­просу Государственная Дума не рассматривает проект федераль­ного закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федераль­ные законы по вопросам ратификации и денонсации междуна­родных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Кон­ституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не всту­пившего в силу международного договора Конституции РФ.

Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначе­ние и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комис­сиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представите­лей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министер­ства иностранных дел РФ или иного министерства и представля­ются вместе с документами, характеризующими каждого канди­дата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назна­чении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано. Комитет может затребовать представление допол­нительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствую­щий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседа­нии в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение долж­но быть мотивировано и официально направлено на имя Прези­дента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипло­матических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государст­венной Думе.

Палаты Федерального Собрания принимают участие в дея­тельности трех международных парламентских организаций: Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи Со­вета Европы (ПАСЕ) и Межпарламентского Союза.

Совет Государственной Думы ежегодно утверждает планы ме­ждународных связей с парламентами других государств. Государ­ственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с международными парламент­скими организациями соглашения о межпарламентском сотруд­ничестве. По решению Совета Государственной Думы руководи­телям парламентов других государств, главам государств и прави­тельств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государст­венной Думы. Государственная Дума рассматривает рекоменда­тельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи го­сударств — участников СНГ, принимает решения по их реализа­ции.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других госу­дарств, а также Положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, других межпарламентских организациях утверждаются Государ­ственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Госу­дарственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат), принимаемым об­щим собранием парламентской группы. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый поря­док протокольного, финансового и организационно-техническо­го обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских час­тей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Госу­дарственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парла­ментами иностранных государств и международными парламент­скими организациями в соответствии с утверждаемым Советом планом. Совет Федерации может самостоятельно заключать со­глашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делега­циями.

Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях Рос­сийской Федерации в Межпарламентской Ассамблее госу­дарств — участников СНГ, других международных парламент­ских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятель­ности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы.

Совет Федерации также утверждает согласованный с Государ­ственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских орга­низаций в Российской Федерации, а также членов Совета Феде­рации, выезжающих за рубеж в составе российской части меж­парламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делега­ций Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и другими коми­тетами в соответствии с вопросами их ведения предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного госу­дарства (Россия — Белоруссия), Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законода­тельным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей госу­дарств — участников Содружества Независимых Государств.

Контрольные функции Федерального Собрания. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполни­тельных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности не­удовлетворительной (вотум недоверия). Таким полномочием все­гда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президент­ских республик, то их парламенты этими полномочиями не обла­дают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабиль­ность органов исполнительной власти.

В Российской Федерации глава государства, избираемый насе­лением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Пра­вительство, сталкиваясь только с одним конституционным огра­ничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. При назначении других членов Правительства согласия Государственной Думы не требуется. Палаты Федерального Собрания осуществляют назна­чение только на такие должности, которые не относятся к испол­нительной власти (судей высших судов, Генерального прокуро­ра РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индиви­дуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должно­стным лицам органов исполнительной власти какие-либо указа­ния или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ пре­доставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительст­ву РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Ду­мой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Го­сударственная Дума первого созыва неоднократно выносила та­кие решения, но исполнительная власть неизменно их игнориро­вала. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлений в палате, такие требования (приглашения), неоднократно направлявшиеся членам Прави­тельства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Ду­ма может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кан­дидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты пом­нят, что после трехкратного отклонения представленных канди­датур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без согласия Думы, но и распустить Государствен­ную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные по­ложения, например, обусловили разрешение острого правитель­ственного кризиса в марте—апреле 1998 г.

Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выраже­нием недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает Президента уволить Прави­тельство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимо­сти цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» рос­пуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.

Думе следует опасаться осложнения отношений с исполни­тельной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недо­верие, то она может быть распущена Президентом РФ. Прези­дент и Правительство в силу данного конституционного положе­ния (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на де­путатов.

Однако существование у Думы права на выражение недоверия Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возмож­но представить себе политическую ситуацию, при которой Дума способна с помощью этого права свалить Правительство. Такая ситуация может сложиться в случае, если Президент РФ и Пра­вительство РФ потерпят ряд крупных неудач в своей политике, что резко восстановит против них общественное мнение или соз­даст опасность отрешения Президента от должности. В таком случае Президент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недове­рия, уволив Правительство в отставку.

Безусловным и сильным полномочием Федерального Собра­ния по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Феде­рации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Со­брания. Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-ли­бо специальных санкций за нарушение Правительством РФ бюд­жетной дисциплины. Возможность Государственной Думы по­влиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о нало­гах, займах, изменении финансовых обязательств и др.) вноси­лись в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президен­та РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контроль­ный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного по­ложения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

Наряду с указанными юридическими формами контрольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказывающие воздействие на исполнительную власть. Критика правительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов, расследовательские действия комитетов и комиссий, парламент­ские слушания создают определенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректиро­вать свои действия, отстранять от должностей членов Правитель­ства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодова­ние. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынужденным освобождать от должности министров федерально­го Правительства. Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии также небезразличны для исполнитель­ной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельности и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполни­тельной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для форми­рования и осуществления внутренней и внешней политики Рос­сийского государства.

Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Конституци­ей РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Госу­дарственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Кон­ституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении дея­тельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разно­гласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу, которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст. 111 и 117 Конституции РФ:

Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на долж­ность Председателя Правительства РФ;

Дума может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ;

Дума может быть распущена при выражении ею недоверия Правительству, когда инициатором постановки вопроса о дове­рии является сам Председатель Правительства РФ.

Роспуск Государственной Думы не может привести к бессроч­ному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Консти­туция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае рос­пуска Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это в определенной ме­ре связывает Президента РФ, который вынужден учитывать со­стояние общественного мнения и возможность избрания полити­чески неблагоприятного для него нового состава Думы. Роспуск Думы означает прекращение ее полномочий, осуществление ко­торых возможно в ходе заседания (принятие законов, объявление амнистии и др.), но не в других формах (работа комитетов, пар­ламентские слушания и проч.).

Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права рос­пуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не до­пускают роспуска Думы в следующих случаях:

в связи с выражением ею недоверия Правительству в тече­ние года после ее избрания;

с момента выдвижения ею обвинения против Президен­та РФ до принятия соответствующего решения Советом Федера­ции;

в период действия на всей территории Российской Федера­ции военного или чрезвычайного положения;

в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком час­то, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно. Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Пре­зидента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, по­скольку без такого ограничения отрешение Президента от долж­ности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламентских выборов в периоды во­енного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие це­ли, да и воля народа не может проявиться адекватно. Наконец, роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае рос­пуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выбо­рами и выборами Президента РФ составил бы всего два меся­ца, — ясно, что столь частое проведение выборов нецелесообраз­но, а избиратели могут «помочь» разрешению разногласий двух властей путем своего участия только в одних, т. е. в очередных президентских, выборах.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произ­вольного роспуска Государственной Думы способствуют ее ста­бильности и урегулированию разногласий законодательной и ис­полнительной властей без применения крайних мер.

Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесенным к их ве­дению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат Феде­рального Собрания в ст. 102 и 103 Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления. Эти постановления принима­ются большинством голосов от общего числа депутатов Государ­ственной Думы или членов Совета Федерации, если иной поря­док не предусмотрен Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционными нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие ак­ты, принимаемые палатами.

Совет Федерации принимает постановления как по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитиче­ским и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Прави­тельства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д. Обычными являются формулировки «предложить Правительст­ву», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обяза­тельных указаний для главы государства и исполнительной вла­сти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство при­слушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые но­сят характер политических выпадов или вмешательства в преро­гативы исполнительной власти.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспер­тизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Пра­вовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с уче­том принятых палатой поправок, визируются комитетом, комис­сией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данно­го правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что пала­та принимает постановления по следующим вопросам, отнесен­ным к ее ведению:

об одобрении проекта закона о поправках к Конститу­ции РФ и принятии федерального закона;

о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

о доверии и недоверии Правительству РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;

о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

о назначении на должность и об освобождении от должно­сти Уполномоченного по правам человека;

об объявлении амнистии;

о выдвижении обвинения против Президента РФ;

о запросе и направлении представителей в Конституцион­ный Суд РФ;

о парламентском запросе;

• по другим вопросам своей компетенции. Государственная Дума вправе также принимать заявления и

обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заяв­ления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и социально-экономического положения в стране. Однако так же, как заявле­ния и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Го­сударственной Думы, оказывая определенное влияние на испол­нительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимы­ми являются заявления Государственной Думы по международ­ным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внеш­неполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.