Формы деятельности, права и обязанности членов парламента.

Формы деятельности определены в законе для того, чтобы спо­собствовать парламентариям в осуществлении их законотворче­ской деятельности. В то же время это означает установление из­вестных рамок такой деятельности, с тем чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы исполнительной и судеб­ной власти.

Формами деятельности парламентариев являются участие в заседаниях своих палат, комитетах и комиссиях, парламентских слушаниях, в выполнении поручений палат, обращение к долж­ностным лицам с требованием немедленного пресечения обнару­жившегося нарушения прав граждан и др.

Формами деятельности депутата Государственной Думы явля­ются также работа с избирателями, участие в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп в Государственной Думе.

Деятельность членов Совета Федерации и депутатов Государ­ственной Думы может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентами палат.

Законом специально регулируются взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями. Депутаты поддерживают связь с избирателями, они рассматривают поступившие от изби­рателей предложения, заявления и жалобы, вносят предложения в соответствующие органы власти, местного самоуправления и общественные объединения. Депутаты информируют избирате­лей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Для работы с избирателями де­путату ежемесячно предоставляются соответствующие дни в по­рядке, определяемом Регламентом палаты.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нару­шение парламентарием указанных норм устанавливается Регла­ментами палат. Члены Совета Федерации и депутаты Государст­венной Думы представляют декларации о доходах и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Инфор­мация о нарушениях, выявленных в результате проверки налого­выми органами Российской Федерации, подлежит опубликова­нию в «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федера­ции».

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществля­ется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положе­ний Конституции РФ.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рас­сматриваемым палатами Федерального Собрания, комитетом, комиссией палаты, членами которых они являются. Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государст­венной Думы, а депутат Государственной Думы — на всех заседа­ниях Совета Федерации.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направлять парламентские запросы в Правительство РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю ЦИК, руководителям федеральных органов госу­дарственной власти, иных органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц. Парламентский запрос вносится на заседании палаты в письменной форме. Ор­ган, должностное лицо, которому направлено обращение, долж­ны дать ответ на заседании палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной уста­новленный палатой срок.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе самостоятельно, без оглашения на заседании палаты обра­щаться с запросом к любому члену Правительства РФ на заседа­нии Государственной Думы. По вопросам своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руково­дителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций незави­симо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерально­го Собрания, документами, другими информационными и спра­вочными материалами, официально распространяемыми Адми­нистрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституцион­ным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общест­венными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Вмешательство членов Совета Федерации и депутатов Госу­дарственной Думы в деятельность органов дознания, следовате­лей и судов не допускается.

Неприкосновенность (иммунитет) членов парламента. Непри­косновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции РФ, — один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкос­новенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публич­ным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом лич­ности парламентария в силу осуществляемых им государствен­ных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым — парламента, их самостоятельности и независимо­сти.

Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ являет­ся определенным исключением из общей конституционной нор­мы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено не­обходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и за­конодательного органа. Нарушение положений закона, регули­рующего вопросы неприкосновенности членов Совета Федера­ции и депутатов Государственной Думы, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полно­мочий. Они не могут быть привлечены к уголсншой или к адми­нистративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соот­ветствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев за­держания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено феде­ральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жи­лые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транс­портные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной от­ветственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их стату­су, в том числе и по истечении срока их полномочий. Если в свя­зи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Госу­дарственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производ­ство дознания, предварительного следствия или начало произ­водства по делу об административном правонарушении, преду­сматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы не­прикосновенности. Члены Совета Федерации и депутаты Госу­дарственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских по­казаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельст­вах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производст­ва по делу об административном правонарушении, предусматри­вающем административную ответственность, налагаемую в су­дебном порядке, в отношении действий члена Совета Федера­ции, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматриваю­щем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следова­теля обязан внести в соответствующую палату Федерального Со­брания представление о лишении члена Совета Федерации, депу­тата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, нала­гаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к ад­министративной ответственности, налагаемой в судебном поряд­ке, составляет одну из существенных черт парламентского имму­нитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собст­венно депутатской деятельности (реализации депутатских полно­мочий, выполнении депутатских обязанностей). Как отмечалось, его нельзя привлечь к уголовной и административной ответст­венности за высказанное мнение, позицию, выраженную при го­лосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федераль­ным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведе­ние дознания и предварительного следствия, досудебное произ­водство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без ли­шения депутата неприкосновенности для него не может насту­пить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ, однако, следует, что неприкосновен­ность парламентария не означает его освобождения от ответст­венности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламент­ского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из консти­туционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от пре­ступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия ре­шения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уго­ловного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Ко­декса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария непри­косновенности. Следственные действия в отношении членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осу­ществляться под непосредственным надзором Генерального про­курора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламента­рия неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представле­ние, установленным большинством голосов не примет на основа­нии имеющихся материалов решения о лишении депутата непри­косновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Вознаграждение членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознагражде­ние, которое в конституциях и законах часто называется «индем-нитет»¹. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осу­ществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхова­ние жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на со­ответствующие расходы, понимая важность создания удовлетво­рительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности.

Жизнь и здоровье члена Совета Федерации, депутата Государ­ственной Думы подлежат обязательному государственному стра­хованию за счет федерального бюджета на сумму годового денеж­ного содержания федерального министра. Страховые суммы вы­плачиваются в случаях гибели (смерти) члена парламента, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или иного повреждения здоровья.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя рабо­та (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с их согласия, в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и началь­ствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, из­бранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить службу или досрочно уво­литься со службы. По окончании срока их полномочий им пре­доставляется прежняя должность или, с их согласия, другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие.

Федеральный закон устанавливает размер ежемесячной де­нежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связан­ных с осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимае­мой в палате должности, за исключением Председателя Государ­ственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату устанавливается ежемесячное денеж­ное вознаграждение в размере денежного вознаграждения феде­рального министра, а Председателю Государственной Думы — в размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депу­тату Государственной Думы и члену Совета Федерации ежеме­сячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным разме­ром оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до 40 помощни­ков, работающих на общественных началах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парламента. Не­выполнение должностными лицами и другими работниками орга­нов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений законных требований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ли­бо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или не­соблюдение установленных законом сроков и порядка предостав­ления информации и ответов на обращения и запросы влекут от­ветственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Ответственность наступает и за неправомер­ное воздействие на членов парламента и членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы примене­ния насилия, оказанное в целях прекращения их деятельности в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государст­венной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ начала свою деятельность со вре­мени заключения Соглашения о ней, подписанного парламента­ми государств — участников СНГ 27 марта 1992 г. Позже, 21 ок­тября 1994 г., Совет глав государств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последователь­ного формирования эффективной интеграционной структуры Содружества. В соответствии с этим 26 мая 1995 г. была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участ­ников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом СНГ, и, следовательно, ее статус носит международно-правовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно свя­зан с конституционно-правовыми институтами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов. Эта ее особенность открывает перспективу перерастания Ассамб­леи в будущем в надгосударствеиный законодательный орган, ак­ты которого будут иметь обязательную юридическую силу для всех государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских де­легаций государств-участников, которые включают представите­лей государства-участника, избираемых или назначаемых парла­ментом государства — участника настоящей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется ее руково­дителем. Объем, срок действия и порядок прекращения полно­мочий парламентской делегации государства-участника опреде­ляются этим государством-участником в соответствии с его внут­ренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими полномо­чиями по обсуждению вопросов сотрудничества государств-уча­стников в различных областях. Она вправе:

принимать рекомендации по сближению законодательства государств-участников;

принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их парламентам государств — участников Конвенции;

принимать рекомендации по синхронизации процедур ра­тификации (утверждения) парламентами государств — участни­ков СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содру­жества;

принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями междуна­родных договоров, заключенных этими государствами в рамках Содружества;

содействовать осуществлению обмена между государствами-участниками информацией правового характера;

обсуждать иные вопросы межпарламентского сотрудниче­ства.

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пленарные за­седания проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные пле­нарные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи. Пар­ламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принима­ются парламентскими делегациями, присутствующими на заседа­нии и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамблеи осу­ществляется в соответствии с Конвенцией и Регламентом. Орга­низацию деятельности осуществляет Совет Ассамблеи, состоя­щий из руководителей парламентских делегаций государств-уча­стников. Совет Ассамблеи тайным голосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может пере­избираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамб­лея вправе учреждать постоянные и временные комиссии, состоя­щие из представителей парламентских делегаций, иные вспомога­тельные органы, которые окажутся необходимыми для успешного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действую­щим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать международ­ные договоры в пределах своей компетенции. На территории го­сударств-участников она пользуется правами юридического лица и имеет, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбу­ждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах. Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории госу­дарств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объе­диненных Наций 1946 г. Межпарламентская Ассамблея, ее иму­щество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмеша­тельства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отношении привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на территории го­сударств-участников режимом, не менее благоприятным, чем тот режим, который предоставляется соответственно представителям государств — членов ООН и должностным лицам ООН на осно­вании Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 г. Привилегии и иммунитеты предоставляются чле­нам парламентских делегаций государств-участников и должно­стным лицам Межпарламентской Ассамблеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государства — участника Конвенции, дей­ствуя согласно своему внутреннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммуни­тет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ мо­жет быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и при­менением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в целях разрешения дан­ного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого первыми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федерацией (Феде­ральный закон от 17 июня 1996 г.) с некоторыми оговорками. Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо рекомендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правитель­ством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 г.