Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

Разделение властей и Правительство. Правовое положение. По­ложение и место Правительства РФ в системе органов государст­венной власти вытекают из принципа разделения властей, сфор­мулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. ПО Конститу­ции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Рос­сийской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и су­дами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конститу­ции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в дея­тельность каждой власти со стороны двух других. Поскольку в Российской Федерации принята полупрезидентская форма прав­ления и Правительство РФ несет ответственность в основном пе­ред Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председа­тель и заместители не могут быть депутатами Государственной

Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Феде­рального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соот­ветствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал «вызовы» в Госу­дарственную Думу. В то же время Федеральный конституцион­ный закон о Правительстве РФ обязывает членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отве­чать на вопросы.

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоот­ношения Правительства РФ с Президентом РФ, который фор­мально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по сущест­ву, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполни­тельной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично сме­щает Председателя Правительства, назначает и смещает всех чле­нов Правительства РФ и руководителей других федеральных ор­ганов исполнительной власти, напрямую руководит рядом мини­стерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительст­ва РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет от­ветственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого — значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответ­ственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его от­ветственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Россий­ской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Пра­вительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда ут­верждают, что Правительство РФ является высшим органом ис­полнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассмат­риваться как высший орган исполнительной власти в том смыс­ле, что является единственным коллегиальным органом, имею­щим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной вла­сти. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) поэто­му говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Прави­тельства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличе­но и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласован­ную деятельность. Оно издает свои правовые акты, не испраши­вая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ не устанавливает критерии, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти ис­полнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной вла­сти законодательные и судебные органы, а также рассмотренные выше (см. § 3 гл. 20 учебника) органы с особым статусом. Остав­шиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполни­тельной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федера­ции и полномочий Российской Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федераль­ные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, в отличие от за­конодательной власти исполнительная власть в Российской Фе­дерации в значительной мере носит единый характер, что, естест­венно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государ­ственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, закона­ми, нормативными указами Президента РФ, такими основопола­гающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организу­ет исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных дого­воров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нару­шений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полномочий Прави­тельства и норм, регламентирующих его правовое положение, за­креплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Соб­рании). Многие полномочия этого органа раскрываются в феде­ральных законах («Об обороне», «О безопасности» и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности за­креплены Федеральным конституционным законом «О Правитель­стве Российской Федерации». Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правительст­ва РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвер­жденный постановлением Правительства РФ (в редакции от 7 июля 2006 г.). Этим актом определяется планирование и орга­низация работы Правительства, порядок внесения в Правитель­ство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти. Консти­туция РФ содержит термины «система» и «структура» органов ис­полнительной власти. Государственная Дума обращалась в Кон­ституционный Суд РФ с просьбой о толковании соответствую­щих статей Конституции, с тем чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что — указами Президен­та РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. указал, что «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (ныне это федеральные мини­стерства, федеральные службы, федеральные агентства), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутст­вие — в указе Президента РФ. «Структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается ука­зом Президента РФ (таким же путем в нее вносятся изменения и дополнения в целях реорганизации).

Структура федеральных органов исполнительной власти,

Утвержденная указами Президента РФ от 20 мая 2004 г., 13 сентября 2004 г., 18 ноября 2004 г., 1 декабря 2004 г., 22 июля 2005 г., 5 сентября 2005 г., 3 октября 2005 г., 23 декабря 2005 г., 5 февраля 2007 г.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и феде­ральные агентства, руководство деятельностью которых осущест­вляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам