Порядок принятия федеральных законов

Законодательный процесс. Принятие закона состоит из не­скольких следующих одна за другой стадий, совокупность кото­рых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституци­ей порядком. Нарушение конституционного порядка прохожде­ния законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает при­нятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регла­менты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответст­вующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит не­достаточно ясное понимание термина «принятие» закона. Она указывает, что законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законода­тельный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государ­ственная Дума фактически утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве (хотя и называется приня­тым) передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Прези­дент РФ подпишет принятый обеими палатами законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «при­нятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Консти­туции РФ, относится к результату законотворческой деятельно­сти обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «приня­тый Государственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отра­жает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

законодательная инициатива и предварительное рассмотре­ние;

рассмотрение законопроектов и принятие законов Государ­ственной Думой;

рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу­дарственной Думой;

рассмотрение законов в согласительной комиссии при воз­никновении разногласий;

повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

повторное рассмотрение Советом Федерации законов, от­клоненных Президентом РФ;

• подписание и обнародование законов Президентом РФ. Разумеется, некоторые из этих стадий являются только воз­можными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение за­кона в Государственной Думе возможно только в случае неодобре­ния этого закона Советом Федерации или отклонения Президен­том РФ, то же самое — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласитель­ной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат пре­дусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответст­вии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для приня­тия в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя пала­тами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнаро­дованию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение. В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законо­дательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с приня­той процедурой.

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязан­ность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодатель­ной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодатель­ной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Пра­вительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их веде­ния. Всего почти 700 субъектов этого права.

В прежних, советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными ор­ганизациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным хотя бы из-за резкого увеличения числа общественных организа­ций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы обще­ственные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Кон­ституции РФ.

Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы на­чинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает ана­логичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, мо­жет реализовать это свое право только путем внесения законо­проекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законопроектов о внесении изменений в дейст­вующие законы либо признании этих законов утратившими силу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе пояснительной записки с изложением концепции законо­проекта, текста законопроекта, перечня актов, отмены, измене­ния, дополнения или принятия которых потребует принятие дан­ного законопроекта, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступле­ния закона в силу, об отмене и приостановлении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с приня­тием данного закона.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подле­жат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Зареги­стрированный законопроект направляется Председателем Госу­дарственной Думы в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конститу­ции РФ и Регламента. Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, профиль­ный комитет определяет соответствие законопроекта ст. 104 Кон­ституции РФ и Регламенту с учетом мнения Правового управле­ния Аппарата. Когда все требования соблюдены, Совет Думы на­значает один из комитетов ответственным по законопроекту, включает законопроект в примерную программу своей деятель­ности на текущую или очередную сессию, направляет законопро­ект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президен­ту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации и в высшие суды (по вопросам их ведения) для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комите­том. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты создают рабочие группы. В состав этих групп могут включаться депутаты, предста­вители соответствующего субъекта права законодательной ини­циативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для подготовки отзывов. Обсуждение законопроекта в комитетах Го­сударственной Думы происходит открыто. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государствен­ной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государствен­ной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Ду­ме осуществляется в трех чтениях, если иной порядок не преду­смотрен законодательством или Регламентом. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответст­вия основных его положений Конституции РФ, актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты, который, в частности, информирует о результатах рас­смотрения заключения Общественной палаты. Рассмотрение за­конопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями не­обходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроек­та предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушивают­ся предложения и замечания депутатов и депутатских объедине­ний, полномочного представителя Президента РФ, представите­лей Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума устанавливает сро­ки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсу­ждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, по­ступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Ко­митет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным консти­туционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Го­сударственной Думы для включения в календарь рассмотрения па­латой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом коми­тет представляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. Таб­лицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законо­дательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Пра­вительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по­правках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полно­мочный представитель Президента РФ, представители инициато­ра законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным ко­митетом в законопроект при его доработке. Если такие возраже­ния имеются, то предоставляется слово для их краткого обосно­вания, после чего проводится голосование об одобрении или от­клонении поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствую­щий ставит на голосование предложение о принятии законопро­екта во втором чтении. Если по итогам голосования такое пред­ложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После по­вторного рассмотрения во втором чтении доработанного законо­проекта председательствующий ставит на голосование предложе­ние о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в от­ветственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в тече­ние семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При треньем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по от­дельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляю­щих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа де­путатов Государственной Думы. Одобренный проект закона пе­редается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением.

Конституционные формулировки «большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы» вызвали различ­ные толкования. Поскольку «число фактически избранных депу­татов» может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Кон­ституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение пред­ставительного характера высшего законодательного органа Россий­ской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Госу­дарственной Думой интерпретации понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу де­путатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосова­ния прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное™ значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции РФ окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в об­ществе, а не только самого парламентского большинства. Конститу­ция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Феде­рации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантиро­ваны только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Консти­туция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государст­венной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпу­са, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий «общее число депутатов» и «число фактиче­ски избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом числе депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100—150 человек меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек, — это и есть конституционное боль­шинство от общего числа депутатов Государственной-Думы.

В случаях если принятый Государственной Думой федераль­ный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федера­ции, то в течение пяти дней данный федеральный закон направ­ляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколь­ко раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что порождало протест Думы.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Кон­ституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические по­следствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полно­мочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимо­действия органов государственной власти обязан принимать необхо­димые меры по обеспечению непрерывности законодательного про­цесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государст­венной Думой. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ при­нятые Государственной Думой федеральные законы в течение пя­ти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Го­сударственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств го­сударства, другие федеральные законы, предусматривающие рас­ходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального зако­на, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким ко­митетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмот­рение федерального закона. Члены Совета Федерации вправе ор­ганизовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает посту­пивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисля­ется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Со­вете Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государ­ственной Думой федеральные законы по вопросам:

федерального бюджета;

федеральных налогов и сборов;

финансового, валютного, кредитного, таможенного регули­рования, денежной эмиссии;

ратификации и денонсации международных договоров Рос­сийской Федерации;

статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации;

войны и мира.

Однако на практике в связи с прежними трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли 14-днев­ный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ для рас­смотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федера­ции, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направ­лен Советом Федерации в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. указал следующее.

Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Фе­дерации.

Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмот­рения принятого Государственной Думой федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобрен­ным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Со­вета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо откло­нении.

Толкование, содержащееся в п. 1 и 2 настоящего постановле­ния, не распространяется на федеральные законы, признаваемые са­мим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотре­нию в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ.

С переходом Совета Федерации на постоянную профессио­нальную основу своей деятельности это решение Конституцион­ного Суда РФ в известной степени стало менее актуальным, но все же не утратило своей силы. Из него вытекает, что конститу­ционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рас­смотрения закона Советом Федерации, а только его начало. На­чав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем го­лосования принять решение об одобрении либо отклонении за­кона. При этом истечение указанного срока не освобождает Со­вет Федерации от данной обязанности. ^Лакон, принятый по лю­бому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотре­ние. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписа­нию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседа­нии Совета Федерации и завершено принятием решения.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение феде­рального закона, рассматривает принятый Государственной Ду­мой федеральный закон и принимает по нему заключение. Ко­митет может рекомендовать Совету Федерации одобрить закон или отклонить его.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начина­ется с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или откло­нить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании пала­ты. По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обна­родования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Со­вета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также час­тей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государст­венной Думой, а также может содержаться предложение о созда­нии согласительной комиссии. Постановление Совета Федера­ции об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Рассмотрение законов в согласительной комиссии. Для преодо­ления возникших разногласий по федеральному закону, приня­тому Государственной Думой и отклоненному Советом Федера­ции, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на па­ритетных началах из представителей двух палат. Члены согласи­тельной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избира­ются палатами и образуют их депутации в комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Феде­рации и Государственной Думой, стремясь выработать согласо­ванные предложения в виде единого текста соответствующих по­ложений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Со­вета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможно­сти преодоления возникших разногласий данным составом со­гласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Со­вета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдель­ных положений закона, изменить состав депутации в согласи­тельной комиссии, отказаться от участия в работе согласитель­ной комиссии.

Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненные Советом Федерации. В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государст­венной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из сле­дующих решений:

снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Го­сударственной Думой в связи с отклонением его Советом Феде­рации;

создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных на­чалах для преодоления возникших между Государственной Ду­мой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Сове­том Федерации закону;

• принять федеральный закон в ранее принятой Государст­венной Думой редакции.

Если Государственная Дума не приняла предложения согласи­тельной комиссии и выразила свое несогласие с решением Сове­та Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается при­нятым, если за него проголосовало не менее двух третей от обще­го числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Президентом РФ. Согласно Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления феде­рального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президен­том РФ, направляется Советом Государственной Думы на заклю­чение ответственного комитета Государственной Думы или спе­циально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или ко­миссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить за­кон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить закон в ранее принятой редакции.

После одобрения Государственной Думой отдельных предло­жений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим за­ключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президен­та РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государ­ственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ра­нее принятой Думой редакции принимается большинством не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председате­лем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предло­жение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набра­ло необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклонен­ных Президентом РФ. Если при повторном рассмотрении Госу­дарственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Со­вет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от об­щего числа членов Совета Федерации, закон считается отклонен­ным палатой. Постановление Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклоне­нии указанного закона соответствующее постановление в пяти­дневный срок направляется в Государственную Думу.

Особенности рассмотрения палатами федеральных конституци­онных законов. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от обще­го числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в порядке, установленном их Регламентами для федеральных законов, хотя согласно формулировкам Конститу­ции РФ Государственная Дума не принимает, а одобряет такой закон (следовательно, Совет Федерации рассматривает не приня­тый, а одобренный Государственной Думой федеральный кон­ституционный закон). Но эти особенности носят скорее терми­нологический характер.

Президент РФ в законодательном процессе. Согласно Консти­туции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, при­нятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа за­конодательной власти в акты государственной власти. Только по­сле того как глава государства обнародует принятый федераль­ный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязы­вающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после по­вторного его одобрения Государственной Думой и Советом Фе­дерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первона­чальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в ка­ждой палате. Право вето — действенное оружие в руках Прези­дента РФ, он им иногда пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в за­конодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осу­ществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодей­ствия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президен­та РФ. В Положении определяются конкретные действия полно­мочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопро­сов, связанных с законодательной инициативой, отклонением за­конов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ фе­деральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнознач­на применению вето, а следовательно, не требует для преодоле­ния при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка приня­тия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Пра­вительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конститу­ции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Пре­зидентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обраща­ла внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были пред­метом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении Президентом РФ принятого федерального закона Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации откло­ненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Соб­рания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порож­дает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридиче­ских последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные за­коны, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и пре­дусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установ­ленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Прези­дент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в со­ответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может счи­таться «принятым федеральным законом», а его возвращение в пала­ты Федерального Собрания — отклонением, поскольку установлен­ные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный ха­рактер и не могут меняться по усмотрению участников законодатель­ного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недости­жения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Спор о толковании ст. 107 Конституции РФ. Формулировки этой статьи Основного Закона, имеющей большое значение для принятия законов, породили различные толкования, дважды ставшие предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

Первый раз Государственная Дума запросила Конституционный Суд о том, является ли указание в ч. 3 ст. 107 на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ос­нованием для принятия решений об одобрении закона на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Од­нако такое толкование означало бы, что голоса большинства чле­нов Совета Федерации оказались бы растворенными в общей сумме с голосами гораздо большего числа депутатов Думы и, сле­довательно, утратили бы свое самостоятельное значение.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. отметил, что понимание указанных положений ч. 3 ст. 107 как спосо­ба подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проти­воречит Конституции РФ, которая в ряде своих статей (ст. 100, 102, 103, 105, 108) устанавливает, что палаты Федерального Собрания за­седают раздельно. Этот порядок предусмотрен и для ч. 3 ст. 107. По­этому положение об общем числе членов Совета Федерации и депу­татов Государственной Думы, содержащееся в ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов со­ответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ.

Второй раз предметом рассмотрения Конституционным Судом были запросы Государственной Думы, Президента РФ и Совета Федерации. Государственная Дума, исходя из понятия «принятый закон», просила разъяснить, какая из палат Федерального Собра­ния направляет Президенту РФ федеральный закон, принятый Думой и не рассмотренный Советом Федерации в 14-дневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рас­смотрению в Совете Федерации). Дума полагала, что делать это должна именно она. Государственная Дума также считала, что она направляет Президенту РФ и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Наконец, Государственная Дума ставила вопрос о том, могут ли случаи воз­вращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ повторного рас­смотрения закона Государственной Думой.

Президент РФ исходил из того, что понятие «принятый феде­ральный закон» включает как принятие федерального закона Го­сударственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, приня­тие закона Государственной Думой. Президент РФ поэтому ут­верждал, что принятые федеральные законы могут направляться ему для подписания и обнародования только Советом Федера­ции, за исключением случаев, когда при несогласии Государст­венной Думы с решением Совета Федерации при повторном го­лосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ о том, что отклоненный Президентом РФ феде­ральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федера­ции порядке», означает, что этот порядок должен быть аналоги­чен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмот­рению в Совете Федерации.

Как видно из сопоставления этих позиций, основные участ­ники законотворческого процесса столкнулись с существенными разногласиями по весьма важным вопросам, способным решать судьбу законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этими запросами постановил в постановлении от 22 апреля 1996 г. следующее.

Под «принятыми федеральными законами» по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Сове­том Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конститу­ции РФ;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответст­вии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федера­ции в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляет­ся для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Феде­рации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, принятый федеральный закон Президен­ту РФ направляет Государственная Дума.

Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот­ренное ч. 4 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерально­го закона в соответствующую палату Федерального Собрания, воз­можное только в случае нарушения палатой установленных Консти­туцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае от­клонения Президентом РФ федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ поряд­ке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотре­ние такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, по­ложение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклонен­ный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмот­рен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Таким образом были преодолены трудности, связанные с по­ниманием ст. 107 Конституции РФ участниками законотворче­ского процесса.

Порядок обнародования законов. Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редак­ции от 22 октября 1999 г.). В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликова­ны. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Феде­рального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Феде­ральным Собранием, публикуются одновременно с федеральны­ми законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Со­брания направляются для официального опубликования Предсе­дателем соответствующей палаты или его заместителем. Феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (об­народованы) по телевидению и радио, разосланы государствен­ным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в ма­шиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собра­ния и иные документы могут быть опубликованы также в виде от­дельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими закона­ми или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором пуб­ликуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряже­ния Президента РФ, постановления и распоряжения Правитель­ства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ­ственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конститу­ционного закона и федерального закона указываются наименова­ние закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Ду­мой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.