Концепции федерализма

Большинство концепций федерализма, составляющих основу его теории, являются американскими по своему происхождению и опираются на информацию о разви­тии федерации в США. Это, конечно, ограничивает их применимость, поскольку США являются одной из многих федераций, сформировавшихся в своих истори­ческих условиях на основе своей региональной структуры. С этой точки зрения

^м Уния может приближаться к режиму ассоциированной государственности. Напри­мер, некоторые малые государства передают часть своих полномочий более крупным сосе­дям (оборона, денежная эмиссия и др.). В таких отношениях находятся Франция и Монако, Италия и Сан-Марино, Швейцария и Лихтенштейн.

²⁹ Именно последний вариант Д. Элейзер приводит в качестве примера унии (Со­
единенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии).

³⁰ Примером можно назвать княжество Андорра, главами которого являются прези­
дент Франции и епископ Урхельский (Испания). В то же время реально Андорра прибли­
жается к статусу самостоятельной республики парламентского типа.

1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

США уникальны, как любая другая федерация. В то же время концепции амери­канского федерализма интересны как эталон, который необходимо изучать в рамках компаративного исследования процессов территориально-государственного строи­тельства. Концепции американского федерализма дают прекрасное представление о динамике баланса " центр — регионы" и ряде связанных с этим балансом идеально-типических ситуаций.

Первая идеально-типическая ситуация может быть охарактеризована как параллелизм. На концептуальном уровне это — концепция дуалистического федера­лизма, исторически — первая концепция американского федерализма.

Дуалистический федерализм предполагает модель равновесных федератив­ных отношений, без смещения центра тяжести в ту или другую сторону. Эту кон­цепцию ввел в 1930-х гг. Э. Коруин. Она делает акцент на самостоятельности как центра, так и регионов, на договорных отношениях между ними, обычно предпо­лагает и разделение суверенитета. Концепцию дуалистического федерализма мож­но охарактеризовать и как концепцию двух уровней власти, располагающих авто­номией и пользующихся сдержками и противовесами в отношениях друг с другом. Отношения между уровнями власти рассматриваются как игра с нулевой суммой: размер выигрыша одной стороны одновременно является размером проигрыша другой. Тема иерархии в отношениях между уровнями власти остается " за кадром": уровни власти просто работают одновременно и параллельно в рамках своей ком­петенции и не мешая друг другу.

В демократическом федеративном государстве, таким образом, государствен­ная власть делится на три ветви по горизонтали и два уровня по вертикали. Не слу­чайно федерализм часто называют формой территориальной демократии, где субъ­ектами демократических отношений выступают регионы.

Идеально-типическую модель дуалистического федерализма ярко характери­зует американское выражение " федерализм слоеного пирога" (layer-cake federalism).

Вторая идеально-типическая ситуация — взаимодействие. Ей соответствует более поздняя концепция кооперативного федерализма.

Идеальная модель дуалистического федерализма вызывает у многих иссле­дователей большие сомнения. Она представляется им слишком " идеальной", что­бы походить на истину. В ней почти не рассматривается проблема государственного единства. Поэтому по мере развития вертикальных отношений от нее постепенно стали отказываться. Считается, что смена модели американского федерализма про­изошла в начале XX в. (есть мнение, что в 1913 г. в связи с принятием шестнадца­той поправки к конституции)³¹. Об этом активно заговорили при Ф. Рузвельте, когда

³¹ Более радикальная точка зрения Д. Элейзера сводится к тому, что дуалистический федерализм существовал только в теории. К таким выводам Д. Элейзер пришел, изучая си­туацию в американском штате Миннесота.

¶ Глава 1 Теория и методология политической регшталистики

государство организовало экономическую помощь штатам. Объективная потреб­ность в государственном регулировании регионального развития с целью сглажи­вания межрегиональных контрастов заставляет отказаться от ситуации паралле­лизма, которая несет потенциальную угрозу государственному единству.

Первым, кто употребил термин " кооперативный федерализм", была Дж. Кларк в 1938 г. В 1952 г. Дж. Маклейн применил новую метафору, вместо " федерализма слое­ного пирога" он предложил говорить о " федерализме мраморного пирога" (marble-cake federalism). Акцент при кооперативном федерализме делается на взаимодейст­вии, сотрудничестве уровней власти, на перераспределении ресурсов между ними, организации системы государственной поддержки регионов.

Принципиальное отличие кооперативного и дуалистического федерализма не следует видеть в одном только усилении централизации. Действительно, в отно­шениях между уровнями власти появляется иерархия, общенациональный уровень выглядит более сильным хотя бы потому, что он оказывает помощь отсталым тер­риториям, которые тем самым попадают в зависимость. Однако эта иерархия ло­гична, поскольку речь идет о государстве как о единой территориально-политиче­ской системе. Просто идеологи дуалистического федерализма предпочитали не акцентировать иерархичность отношений в федеративном государстве.

Главное отличие состоит в другом — в усилении взаимодействия между цент­ром и регионами. В дуалистическом федерализме момент взаимодействия ослаблен, и уровни власти работают как бы независимо друг от друга в рамках своей компетен­ции. Кооперативный федерализм предполагает интенсивное взаимодействие между уровнями власти, т.е. относится не к централизации, а к организации государства как территориально-политической системы. Он позволяет сглаживать межрегио­нальные различия.

Далее по мере развития американского федерализма возникли и другие кон­цепции. Целый ряд близких друг к другу идеально-типических ситуаций связан с бюрократизацией и неизбежной деидеологизацией федерализма (движение от идео­логии к управленческой модели) и может рассматриваться как дальнейшая транс­формация кооперативного федерализма.

1. Концепция межправительственных отношений, развивающаяся в процес­се углубления взаимодействия между уровнями власти. Она предполагает развитие ведомственных и специализированных форм отношений между властными структу­рами существующих управленческих уровней, между конкретными подразделениями в этих структурах. Такая трансформация федеративных отношений воспринимается некоторыми авторами как бюрократическая рутина, придающая отношениям меж­ду центром и регионами административно-технократический характер.

2. " Частокальный" федерализм (picket fence federalism). В продолжение указан­ной выше тенденции развиваются вертикальные связи между отдельными федераль­ными и региональными ведомствами по поводу определенных федеральных про­грамм. Результатом считается деконсолидация региональных сообществ и их вла-

¶ 1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

стных структур. Штаты, по мнению некоторых авторов, теряют вид целостных со­обществ. Вместо этого развиваются " вертикальные функциональные автократии". Таким образом, развитие преимущественно вертикальной кооперации между уров­нями власти и отдельными ведомствами по их отдельным вопросам приводит к ос­лаблению горизонтальной интеграции внутри субъектов федерации.

3. Технократический федерализм, возникший в 1970—1980-х гг. одновременно с американским неоконсерватизмом. Технократический федерализм представляет собой дальнейшую трансформацию кооперативного федерализма. Для него харак­терна сугубо инструментальная роль субнационального уровня. В центре внимания оказывается профессионально-бюрократический комплекс, в который входят феде­ральные и региональные органы власти.

Создание устойчивого и безусловно единого американского государства по­зволяет центру вновь усиливать начала децентрализации и способствовать региона­лизации (или, по крайней мере, выдвигать такие лозунги на выборах). Однако речь не идет о возврате к ситуации параллелизма, которая была возможна лишь на пер­вом этапе государственного строительства, когда требовалось интегрировать обособ­ленные территории со своими идентичностями в соединенное государство. На но­вом витке развития федерализма и его концептуального осмысления возникает идеально-типическая ситуация, которую можно назвать конкуренцией.

Идеи конкурентного или нового федерализма ассоциируются с именем аме­риканского президента Р. Рейгана и 1980-ми гг. Впрочем, лозунг нового федерализма был выдвинут немного раньше — президентом Р. Никсоном. Смысл этой концеп­ции состоит в разгрузке федерального центра после многих лет дирижистской по­литики в духе кооперативного федерализма и последовавших за ним технократиче­ских и бюрократических форм и оживлении самостоятельности штатов. Центр как бы сознательно создает ситуацию конкуренции между управленческими уровнями, в то же время понимая, что его политика не несет никакой угрозы территориальной целостности, поскольку проводится в рамках уже хорошо интегрированного госу­дарства с мощной общей идентичностью. Другими словами, это сценарии " здоро­вой конкуренции", " честной борьбы", результат которой предполагается только по­ложительным для развития государства и его регионов.

Подводя итоги анализа американских концепций федерализма, заметим, что во всех идеально-типических ситуациях складывался определенный баланс сил меж­ду центром и регионами. Интересно, что казалось бы наиболее соответствующий идеалам теории федерализма дуалистический федерализм рассматривался Э. Ко-руином как потенциально неравновесная структура, обладающая элементами не­стабильности и скрытой напряженности. Действительно, в дуалистическом федера­лизме налицо элементы конфедерализма. Первоначально отношения между центром и регионами в США можно было характеризовать с точки зрения концепции ба­ланса угроз (доказательством тому является гражданская война между северными и

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

южными штатами). Баланс в рамках действительно интегрированного государства появился с развитием концепций взаимодействия и бюрократизации, которые в свою очередь позволили центральным элитам заново осознать выгоды децентрали­зации и предложить новую концепцию конкуренции.

Литература

Основная

Гельман В.Я., Рыженков СИ. Политическая регионалистика: от общественного инте­реса к отрасли знания // Социальная наука в России. М., 1998. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. СПб., 1998. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионоведение. М., 2000.

Грицай О.В., Иоффе Г.В., Трейвиш А.И. Центр и периферия в региональном развитии. М, 1991.

ИзардУ. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. М., 1966. Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование. М., 1997.

Медведев Н.П. Политическая регионалистика. М., 2002. Родоман Б.Б. Территориальные ареалы и сети. Смоленск, 1999.

Туровский Р.Ф. Баланс отношений " центр — регионы" как основа территориально-го­сударственного строительства // МЭиМО. 2003. № 12; 2004. № 1.

Туровский Р.Ф. Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. 2001. № 1. С. 138-156.

Туровский Р.Ф. Политическая география. М.—Смоленск, 1999. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.

Дополнител ъная

Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический сло­варь. М., 1983.

Географические границы / Под ред. Б.М. Эккеля. М., 1982. Геттнер А. География. Ее история, сущность и методы. Л.; М., 1930. Гумилев Л.Н. Этногенез и биосфера Земли. Л., 1990.

Замятина Н.Ю. Модели политического пространства // Полис. 1999. № 4. С. 29—41. Зотов В.Б. Территориальное управление: Методология, теория, практика. М., 1998.

¶ Литература

Иванов И.Д. Европа регионов. М., 1998.

Исаченко А.Г. Основы ландшафтоведения и физико-географическое районирование. М., 1965.

Каганский В.Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство: Сборник статей. М., 2001.

Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998. Ковалев В.А Политическая регионалистика как новое направление исследований в рос­сийском обществоведении: актуальные вопросы регионального политического развития и проблемы теоретической концептуализации. Сыктывкар, 1999.

Ковалев В.А. Политическая трансформация в регионе. Республика Коми в контексте российских преобразований. Сыктывкар, 2001.

Ларина Н.И., Кисельников А.А. Региональная политика в странах рыночной эконо­мики. М., 1998.

Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государствен­ности. М., 1996.

Моммен А. Федерализм и национальное государство // Полис. 1992. № 4. Некрасов Н.Н. Региональная экономика. М., 1978. ОлехЛ.Г. Регионализм и федерализм. Новосибирск, 1998.

Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся обще­ство. М., 1993.

Регионоведение / Под ред. Т.Г. Морозовой. М., 1998.

Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор / Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К. и др. М., 2002.

Суверенитет в федеративном государстве: Науч.-аналит. обзор / РАН. ИНИОН. М., 1993. Туровский Р.Ф. Политико-географический анализ политического процесса: теоретико-методологические аспекты. ДисТ:.... канд. полит, наук / МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 1995.

Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. Шаран П. Сравнительная политология. М., 1992.

Штульберг Б.М., Введенский В.Г. Региональная политика России. Теоретические осно­вы, задачи и методы реализации. М., 2000.

Agnew J. Place and Politics. The Geographical Mediation of State and Society. Boston, 1987. Centre and Periphery/Ed. by J. Gottmann. Beverly Hills and L., 1980. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1997.

Elazar D.J. Political Science, Geography, and the Spatial Dimension of Politics // Political Geography. 1999. Vol. 18. № 8. P. 875-886. Friedmann J. Regional Development Policy. Boston, 1966.

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Gottmann J. The Political Partitioning of Our World: an Attempt at Analysis //World Politics. 1952. No. 4. P. 512-519. Gottmann J. The Significance of Territory. Charlottesville, 1973. Hagerstrand T. Innovation Diffusion as a Spatial Process. Chicago, 1967. Hagerstrand T. The Propagation of Innovation Waves // Readings in Cultural Geography / Ed. by P.L. Wagner, M.W. Mikesell. Chicago and L., 1962.

Hartshorne R. The Functional Approach in Political Geography // Annals of the Association of American Geographers. 1950. No. 40. P. 95—130. King P. Federalism and Federation. Baltimore, 1982.

Markusen A. Regions: The Economics and Politics of Territory. Totowa, 1987. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964. Rokkan S. Dimensions of State Formation and Nation Building: a Possible Paradigm for Re­search on Variations within Europe // The Formation of Nation States in Western Europe / Ed. by С Tilly. Princeton, N.J., 1975. Rokkan S. Economy, Territory, Identity. Beverly Hills, 1983. Sack R. Human Territoriality: Its Theory and History. Cambridge, 1986. Shils E. Centre and Periphery // Personal Knowledge. L., 1961. Smith B.C. Decentralization and the Territorial Dimension of the State. L., 1985. Taylor P.J. Political Geography. World-economy, Nation-state and Locality. L., 1989. Walt S.M. The Origins of Alliances. Ithaca and L., 1987.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные понятия, с помощью которых может быть описано простран­ственное измерение политического явления.

2. Какие понятия используются для описания территориальной структуры? В чем их сходства и отличия?

3. Что такое политический регион?

4. Раскройте понятие " регионализация".

5. Какое значение в политической регионалистике имеет концепция многосоставно­го общества? Что такое федеративное общество?

6. Опишите формы и факторы регионализации в государстве.

7. Как и для чего в политической регионалистике используются методы районирования?

8. Каким образом проводится географическое моделирование региональной структуры?

9. Что такое модель отношений " центр — периферия"?

10. Как происходит диффузия политических инноваций?

¶ 106

¶ ч

¶ Контрольные вопросы

11. Опишите основные подходы " понимающей" политической регионалистики.

12. Раскройте понятие " территориально-государственное строительство".

13. Каковы основной смысл и содержание концепции баланса отношений между цент­ром и регионами?

14. Раскройте интересы центра в балансе отношений " центр — регионы".

15. Раскройте интересы регионов в балансе отношений " центр — регионы".

16. В чем смысл функционалистского подхода к изучению баланса отношений " центр — регионы"?

17. Дайте определение региональной политики. В чем заключается собственно поли­тическое содержание региональной политики?

18. Каково историческое происхождение федерализма?

19. Назовите известные вам представления о федерализме и федеративных отношениях.

20. Назовите и раскройте формы реализации федеративных отношений внутри госу­дарства и в отношениях между государствами.

21. В чем заключаются особенности федеративной территориально-политической сис­темы?

22. Опишите основные концепции федерализма.

¶ 2

глава