Территориально-государственное строительство

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

системы, которая по вертикали делится на уровни. Самым верхним дЬормальным уров­нем национальной территориально-политической системы является центр. Строго го­воря это — общенациональный политико-административный центр. В этом значении понятие " центр" и рассматривается при анализе отношений " центр — регионы". Во избежание путаницы при использовании теории " центр — периферия" для обо­значения неформальных инновационных или управленческих центров может быть использован синоним " ядро" (core), который, кстати, широко применяется в за­падной литературе.

Уровень (потенциал) " центрального" интереса (интереса центра) и его актуа­лизация определяются следующими параметрами.

• Государственная идеология и существующие традиции. Каждое государство сознательно использует определенную модель территориально-государственного строительства, основные характеристики которой становятся частью государствен­ной идеологии. Эта идеология включает в себя отношение к процессам региона­лизации и региональной политической эмансипации, которое может рассматри­ваться по шкале " жесткое подавление — либеральное отношение — сознательная поддержка региональной самостоятельности". Нередко в государстве, в правящей национальной элите существует давно сложившееся традиционное отношение к этим процессам. Возможна несимметричная ситуация, связанная, например, с же­стким подавлением самостоятельности одних (например, иноэтнических регионов с тенденцией к сепаратизму) и лояльным отношением к автономии других. Также возможна идеологическая борьба между сторонниками различных концепций тер­риториально-государственного строительства на общенациональном уровне. Смена власти в пользу сторонников иной концепции приводит к изменению государст­венной идеологии в интересах централизации или регионализма.

• Общенациональные приоритеты и характеристика государственной стабиль­ности. В существующей политической конъюнктуре центр принимает решение о целесообразности содействия региональной политической эмансипации в зависимо­сти от расстановки приоритетов в своей политике. Например, общая политическая нестабильность может привести к попыткам ужесточения политики центра и огра­ничения региональной самостоятельности. Аналогичные последствия могут иметь политические решения о консолидации нации в случае ухудшения геополитического положения или необходимости концентрации сил для геополитического прорыва.

Содержание " центрального" интереса можно свести к двум основным направ­лениям.

• Поддержание определенной субординации по вертикали, обеспечение доми­
нирования центрального уровня власти. Целью является сохранение национальной
территориально-политической системы, за которое по определению отвечает центр.
Попросту говоря, речь идет о сохранении единства и территориальной целостности
государства.

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

• Обеспечение общенационального интереса и продвижение наиболее важных и принципиальных политических решений, принимаемых на центральном уровне, на всей территории государства. Здесь можно говорить и о внедрении инноваций, напри­мер проведении общенациональных реформ.

Формы реализации " центрального" интереса следует связать с положением го­сударства в глобальной иерархии территориально-политических систем. Эти формы можно поделить на две группы: одни связаны с более высоким системным уровнем, другие — с субнациональным уровнем политики.

Реализация " центрального" интереса на глобальном уровне (т.е. геополитиче­ского и геостратегического интереса) прямо не является предметом политической регионалистики. Однако решаемые государством геополитические задачи могут вли­ять на отношения между центром и регионами. Например, борьба за усиление пози­ций государства в глобальных процессах может требовать концентрации сил и при­водить к подавлению регионального начала. Задача по сохранению геополитиче­ской субъектности, если таковая оказывается под угрозой, также обычно определяет более жесткую политику государства в отношении своих регионов. Геополитические причины обусловливают особый, адресный подход государства к отдельным регио­нам, которые являются зонами геополитического риска (эксклавы и анклавы¹, ре­гионы с развитым сепаратизмом и ирредентизмом^[9, претензиями других государств, пограничными спорами).

Реализация " центрального" интереса на субнациональном уровне может быть сведена к двум направлениям.

1. Горизонтальное направление: поддержание баланса на субнациональном уров­не, где главными целями являются межрегиональная стабильность и ограниченная кон­трастность. Межрегиональная стабильность понимается как отсутствие крупных конфликтов между регионами. Ограниченная контрастность предполагает отсутст­вие чрезмерных различий между регионами по политическим и социально-эконо­мическим параметрам. В то же время политика ограничения контрастности не оз­начает стремления к полному равенству регионов, приведения их к общему знаме­нателю. Ясно, что добиться равенства регионов в социально-экономической сфере практически невозможно, да и политические режимы в регионах пусть немного, но будут отличаться, хотя бы в зависимости от того, кто находится у власти в регионе. Поэтому государство определяет допустимую амплитуду колебаний, а пределы до-

¹⁸ Эксклавом называется географически отдельная часть территории данного регио­
на, " отрезанная" от него территориями других регионов. Также в политической регионали-
стике используется родственное понятие — анклав, под которым понимается территория
данного региона (или государство), со всех сторон окруженная территорией другого регио­
на (государства).

¹⁹ Под сепаратизмом понимается стремление региона создать новое государство, под
ирредентизмом — стремление присоединиться к уже существующему государству.

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

пустимости — это отдельная методологическая проблема. Методологически непро­сто определить, какова мера неоднородности, угрожающая территориальной цело­стности государства. Но в любом случае центр разрабатывает систему политических институтов и технологий (практик) для снижения контрастности и укрепления единства территории. Как правило, речь идет о политике перераспределения ком­петенции и средств, в том числе в режиме " тонкой настройки" (небольших текущих изменений).

2. Вертикальное направление: укрепление вертикали власти (т.е. иерархических начал в организации властных отношений между уровнями), централизованный кон­троль над политическими институтами и процессами регионального уровня. Очевид­ной целью является поддержание и, при необходимости, усиление субординации властных уровней с целью сохранения единства всей национальной территориаль­но-политической системы. Для этого используются такие формы, как назначение представителей региональной власти, санкции в отношении региональной власти, специальные контрольные инстанции и др.

1.3.4

Концептуализация баланса " центр — регионы"

В каждой национальной территориально-политической системе складывается свой баланс отношений " центр — регионы". Системный подход к отношениям " центр — регионы" позволяет анализировать состояние и динамику в балансе отношений между уровнями. Центр представляет собой подсистему общегосударственного контроля и управления. У этой подсистемы есть свои ролевые функции — целостность террито­рии государства, обеспечение единой общегосударственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, пронизывающую все управленческие уровни и обеспечивающую их субординацию. При этом " жесткость" вертикали может раз­личаться самым принципиальным образом в разных странах.

В свою очередь регион — это подсистема обеспечения регионального (локально­го) интереса. Ее ролевая функция — самостоятельное решение местных вопросов. Для этого она стремится создать управленческую автономию, собственное полити­ческое подпространство, независимое по определенным параметрам от центра.

Баланс отношений между центром и территорией определяет текущее состоя­ние государства. Сохранение субординации при самой широкой автономии регио­нов позволяет обеспечить единство и само существование государства. Его сила как субъекта мировой политики определяется не тем, насколько оно децентрализовано (что иной раз ошибочно воспринимается как аморфность), а тем, насколько эффек­тивно оно смогло обеспечить баланс между интересами центра и регионов и, соот­ветственно, насколько его " отвлекают" внутренние проблемы. Не развитие региона-

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

лизма, а дисбаланс общенациональных и региональных процессов влекут за собой распад государства или потерю им определенной территории.

Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного са­моуправления. Локальный уровень территориально-политических систем обязатель­но должен иметь политические свободы, поскольку именно здесь получают развитие непосредственные интересы граждан, объединенных в местные сообщества. Поэто­му модель современного унитарного государства предполагает, что традиционный централизованный контроль сочетается с развитым местным самоуправлением.

Регион, понимаемый как административная единица первого порядка, мо­жет иметь разную степень самоуправления или не иметь ее вообще (когда регио­нальная власть целиком формируется из общенационального центра). Хотя прин­ципиально важной тенденцией является развитие самоуправления по принципу " снизу вверх", когда оно захватывает не только локальные сообщества, но и регио­ны первого порядка, где идет осознание общерегиональных интересов, наряду с сугубо локальными.

Центр и регион находятся в постоянном взаимодействии. Для анализа этого взаимодействия используется концепция баланса отношений (в других, но близких терминах — баланса сил, баланса интересов) между центром и регионами.

В рамках этой концепции изучается не только баланс отношений, но и ба­лансы интересов, балансы сил и балансы угроз²⁰.

• Баланс отношений является наиболее общим понятием, он предполагает баланс интересов и сил.

• Когда мы говорим о балансе интересов между центром и регионами, то ис­следуем, насколько артикулированы эти интересы, в какой степени они увязаны друг с другом и учитываются сторонами, в чем заключаются компромиссы между этими интересами.

• Баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регио­нов и сопоставимости ресурсов. Политические и экономические ресурсы при таком подходе анализируются как показатель силы центра или региона.

• При росте конфликтности в отношениях между центром и регионами мож­но использовать понятие " баланс угроз". При таком подходе используется терми­нология, принятая в некоторых концепциях исследований международных отноше­ний [Walt, 1987]. В ситуации конфликта стороны используют тактику взаимного сдерживания, когда угроза не дает одной из сторон выступить против другой.

Изучение баланса предполагает анализ политических ресурсов и возможно­стей (т.е. сил), которыми обладает та и другая сторона. Нормально функционирую-

²⁰ Возможна аналогия с теорией международных отношений, где используются те же понятия.

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

щая система " центр — регионы" предполагает взаимозависимость институтов цен­тральной и региональной власти, наличие сдержек и противовесов по вертикали (по аналогии с системой сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти, известной из теории демократии). Можно также говорить о взаимопроникновении центральной и региональной власти в связи с развитием институтов регионального участия и централизованного контроля. В самом общем виде речь идет о балансе централизованного контроля над территорией и регионального самоуправления.

Ключевыми характеристиками баланса отношений " центр — регионы" яв­ляются:

• соотношение объемов полномочий (компетенции), определенное консти­туцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглаше­ниями (предназначенными для отдельных регионов);

• возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне и, с другой стороны, регионального участия на национальном уровне.

Баланс отношений " центр — регионы" необходимо рассматривать в истори­ческой динамике. В таком случае общенациональная трехмерная территориально-политическая система, соответствующая отдельному государству, выглядит не ста­тичной, а развивающейся во времени и пространстве. Предлагаемая концепция по­зволяет изучать политический процесс в контексте регионализации (децентрализа­ции) и, напротив, централизации, определяя:

• в какую сторону — центра или регионов — и в какой степени идет смеще­ние баланса;

• имеет ли это смещение компенсаторный характер (когда сохраняется " нор­мальное" динамическое равновесие, т.е. усиление одной стороны хотя бы частично сочетается с усилением другой стороны²¹) или же оно чревато разрушительными процессами для государства в целом (резкий сдвиг в сторону регионов) или для его территорий (жесткая централизация).

Динамику в балансе отношений " центр — регионы" удобно показывать в виде колебаний маятника. Причем этот маятник вряд ли можно зафиксировать " раз и навсегда", особенно в крупном и неоднородном государстве. Распространено пред­ставление об отношениях между центром и регионами как о своеобразном торге, политических сделках. Например, регионы добиваются от центра большей автоно­мии, демонстрируя взамен большую политическую лояльность и отказываясь от про­явлений сепаратизма. Категория торга часто используется в политической региона-листике для описания баланса отношений " центр — регионы".

Динамика баланса также анализируется через анализ конфликтов и процес­сов их разрешения, т.е. колебания в сторону большей или меньшей конфликтно­сти, напряженности отношений между центром и регионами.

²¹ Возможная аналогия — " игра с ненулевой суммой".

¶ Глава 1 Теория и методология политической региопалистики

Д. Элейзер в своих работах дает еще одно представление о балансе — между сотрудничеством и конкуренцией [Элейзер, 1995, с. 113]. В этом случае подразу­мевается баланс принципов взаимодействия между центром и регионами.

Действительно, описывая состояние и развитие баланса, необходимо иметь представление о политических принципах поддержания баланса. Полезной и здесь является теория многосоставного общества А. Лейпхарта. Эта теория, в частности, дает представление о принципах функционирования сообшественной демократии в связи с необходимостью обеспечения баланса интересов между сегментами. А. Лейп-харт выделяет следующие принципы, которые, на наш взгляд, актуальны для отно­шений " центр — регионы" и взаимодействия территориальных сегментов в обще­национальной системе:

• большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сегментов;

• взаимное вето, предполагающее формальное право сегментов на блоки­рование решений, принимаемых другими сегментами;

• пропорциональность сегментов, т.е. недопущение их абсолютного доми­нирования;

• автономия сегментов, наделяющая стороны собственными независимы­ми компетенциями [Лейпхарт, 1997, с. 78].

1.3.5

Функционалистский подход к изучению баланса отношений " центр — регионы"

В теории политической регионалистики используется еще один способ, с помощью которого можно изучать баланс отношений " центр — регионы". Это — теория цент­робежных и центростремительных сил, которая рассматривает баланс между эти­ми силами, складывающийся в рамках национальной территориально-политической системы. Эта теория также называется функционализмом. Хотя функционализм соз­давался географами, он перекликается с системным и структурно-функциональным подходом, используемым в политической регионалистике.

Функционализм рассматривает территориальное единство государства, пони­мая государство как интегрированное сообщество регионов, консолидированную территориально-политическую систему. Основная исследовательская задача видится в поиске факторов консолидации и способов поддержания территориальной ста­бильности и целостности.

Один из основателей функционализма Жан Готтман рассматривал полити­ческое дробление мира как результат взаимодействия двух факторов, один из них он назвал движением (movement), другой — иконографией [Gottmann, 1952].

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

Фактор движения означает происходящее в мире взаимодействие любого рода, обмен идеями, людьми, товарами как внутри государства, так и в его отношениях с внешним миром. Этот динамичный фактор провоцирует нестабильность государств и их границ, делает границы подвижными, отношения между территориями — неус­тойчивыми и меняющимися.

Иконография, в свою очередь, выступает как консервативный фактор, способ­ствующий консолидации в системе. Она связана с системой символов, государствен­ной идеологией, которые устанавливают стабильный порядок, делают государствен­ную территорию устойчивой, границы государства — общепризнанными.

В результате взаимодействия " подвижных" и консервативных факторов в каж­дый момент времени в мире складывается определенная система государств с их территориями и границами.

Другим ведущим автором функционалистской теории стал американский гео­граф Ричард Хартшорн. Он рассматривал государство как комплексную интегриро­ванную систему, обеспечивающую собственное единство через вертикальную инте­грацию социальных групп и горизонтальную интеграцию территориальных сооб­ществ. Его взгляды на географическую природу государства называют теорией тер­риториальной интеграции. Как и Ж. Готтман, он анализировал территориальную интеграцию в контексте взаимодействия двух противоположных сил — центробеж­ной и центростремительной [Hartshorne, 1950].

Главной центробежной силой в теории территориальной интеграции считается фактор разнообразия. При этом разнообразие понимается в самом широком смысле этого слова, как и " движение" Ж. Готтмана. Дезинтеграцию подпитывают любые внутригосударственные различия от этнической пестроты до природного разнооб­разия и различий в уровне жизни. Наиболее значимыми являются этноконфессио-нальное разнообразие, социально-экономические контрасты, фрагментированное распределение территории. Все эти факторы усиливают регионализм. Следует под­черкнуть, что исследование центробежных и центростремительных сил должно быть свободным от ценностных суждений, таких, например, как представление центро­бежных сил в качестве негативного явления. Как следует из теории функционализма, центробежные силы всегда в достаточной мере присутствуют в любой территори­ально-политической системе, являясь ее неотъемлемой характеристикой.

Главной центростремительной силой признается государственная идея. Этот тезис перекликается с предложением Ж. Готтмана считать консервативным факто­ром иконографию, т.е. систему общенациональных символов и ценностей. В любом государстве существует проблема национальной идентичности и, соответственно, солидарности различных этнических, конфессиональных, территориальных и соци­альных групп, признающих легитимность данного государства в данных границах. Наиболее популярной идеей, сплотившей многие современные государства, в про­шлом был национализм. Были также попытки создать наднациональные государст-

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

венные образования с помощью других государственных идей — монархической (Австро-Венгрия, Российская империя), конфессиональной (собирание русских зе­мель в XIV—XVI вв.), коммунистической (СССР) и др. Евразийское движение в русской эмиграции обосновывало необходимость государственного объединения территорий Евразии не только историческими, но и физико-географическими при­чинами. Государственное единство может поддерживаться в наиболее сложных слу­чаях не только идеологией, но и с помощью:

• военной силы (извечный " ultima ratio" центра в отношениях с " непокор­ным" регионом);

• экономических проектов, выгодных зонам геополитического риска, где развит сепаратизм;

• политических уступок — автономизации территорий, повышения их пред­ставительства в общенациональной правящей элите.

Все это тоже относится к разряду центростремительных сил и факторов.

В каждый момент времени наличная государственная территория отражает баланс центробежных и центростремительных сил в пользу последних. Отделение оп­ределенной территории является индикатором того, что центробежные силы на этой территории оказались превосходящими в отношении центростремительных сил. Возможно пограничное состояние, когда территория формально остается в составе государства и не признана никем или почти никем в качестве независимого государства. Однако центр утратил за этой территорией фактический контроль.

1.3.6

Понятие " региональная политика"

Регионализация является управляемым процессом. Как уже говорилось, центр, как правило, выступает в качестве активного субъекта в отношениях " центр — регионы", создавая и меняя состояние баланса в системе (тогда как регионы далеко не всегда являются столь активными субъектами). Управленческие аспекты в политической регионалистике связаны с понятием " региональная политика". Проводя региональ­ную политику, центр стремится управлять региональной структурой, преследуя свои цели, такие, как сохранение общего контура региональной структуры (т.е. границ государства) и определение допустимых параметров региональной фрагментации. Если следовать теории функционализма, центр стремится управлять центростреми­тельными силами, обеспечивая их превосходство над центробежными на всей тер­ритории государства.

Региональную политику необходимо отличать от региональной политической ситуации и регионального политического процесса. Последние характеризуют со­стояние дел на горизонтальных уровнях, в собственно региональных сообществах.

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

Региональная политика является частью отношений вертикальной иерархии в от­ношениях " центр — регионы", ее субъектом является центр, который ее выраба­тывает и проводит. Таким образом, региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъ­ектом, региональный уровень — объектом. Важно отметить, что региональную поли­тику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова.

Субъектами региональной политики являются или могут быть практически любые властные структуры в центре, которые хоть как-то занимаются региональной проблематикой. При этом возможны специализированные структуры или подразде­ления крупных структур, для которых региональная политика является главным направлением.

Региональная политика — одно из важнейших направлений внутренней политики государства, наряду с экономической политикой, социальной политикой, нацио­нальной политикой и т.д. Региональная политика представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными вла­стями (государством в целом) и территориями (регионами). Главное содержание ре­гиональной политики — это разработка и реализация мер по регулированию ре­гионального развития, как политического, так и экономического, в соответствии с определенными на общенациональном уровне политическими целями.

В англоязычной литературе понятию " региональная политика" в его более распространенном варианте лучше соответствует понятие " regional policy", посколь­ку речь идет о политике, как о мерах, действиях определенных политических акто­ров. В то же время необходимо и использование понятия " regional politics", с помо­щью которого можно обозначать всю сложную систему политических действий, имеющих региональный эффект, характерную для данного государства. Если " regio­nal policy" обычно связана с определенными акторами, то " regional politics" — с об­щей ситуацией в государстве (в срезе " центр — регионы") и ее основными трендами.

В соответствии с концепцией баланса отношений " центр — регионы" ре­гиональная политика представляет собой участие общегосударственных структур в создании и изменении этого баланса. Предмет региональной политики, область ре­гулирования, — это " наполнение" территории, т.е. ее политический статус, полно­мочия, экономический потенциал и его реализация.

Под региональной политикой обычно понимается государственная регио­нальная политика, т.е. деятельность общенациональных властных структур. При та­ком подходе собственно политика понимается в узком смысле, а именно как го­сударственное управление.

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Возможно более широкое понимание региональной политики, определяемое вектором ее направленности. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вер­тикали. В широком понимании региональная политика представляет собой систему управленческих решений любых политических структур общенационального уровня в отношении своих региональных составляющих. Тогда государственная региональная политика — это деятельность центра в отношении региональных и местных вла­стей. Возможны частные и ведомственные примеры региональной политики — отдельных властных органов общенационального уровня, центральных структур политических партий и т.п. При таком подходе государственная региональная поли­тика — это частный случай региональной политики.

Также следует различать имплицитную и эксплицитную региональную по­литику.

Нередко под региональной политикой понимается только ее эксплицитная форма. Речь идет о случаях, когда действия властей официально идентифицируются в качестве региональной политики в документах, нормативных актах.

В то же время региональное содержание есть практически в любой общегосудар­ственной политике. Даже внешняя политика может прямо влиять на регионы, на­пример, способствуя развитию отдельных регионов за счет экспортных связей, решая пограничные споры, организуя приграничное сотрудничество, снимая международ­ную напряженность вокруг зон геополитического риска. Имплицитная региональ­ная политика включает все случаи, когда общенациональная политика любого типа производит значимый региональный (территориальный) эффект. Региональный эф­фект может распространяться или на все регионы сразу, или на отдельные терри­тории. В этой связи также говорят о региональных последствиях " нерегиональных" решений.

Исследование баланса отношений " центр — регионы" просто невозможно без подробного изучения имплицитных форм региональной политики. В противном случае установленный нами баланс будет неполным и неправильным. Очевидно, что управленческие решения, направленные на изменение баланса " центр — регионы", могут приниматься самыми разными властными институтами. Нередко они не учитывают территориальный эффект. Кроме того, в небольших государствах ре­гиональной политики в ее эксплицитной форме может не быть вообще: вся регио­нальная политика как бы растворена в других направлениях внутренней политики, которые входят в классический " обязательный" набор. Региональная политика как отдельное, самостоятельное направление появляется в эксплицитных формах толь­ко в крупных и разнородных государствах. Но все это не означает, что в прини­маемых решениях нет элементов региональной политики, даже если речь идет о самом маленьком государстве. Другое дело, что самостоятельная региональная по­литика представляет собой специально разработанную систему мер, а не простую сумму решений, имеющих территориальный эффект.

¶ 1.3 Государство как территориально-политическая система

При этом политическая регионалистика все же уделяет главное внимание го­сударственной региональной политике, рассматривая при этом как эксплицитные, так и имплицитные ее формы. Региональная политика при таком подходе понима­ется как одно из направлений внутренней политики, которую проводит централь­ная власть в отношении регионов. Частные (партийные, отраслевые, ведомственные) проявления региональной политики рассматриваются в специальных исследованиях.

Квинтэссенцией региональной политики является региональная стратегия государства.