Особенности федеративной территориально-политической системы

Теория федерализма представляет собой концептуализацию " двойной государствен­ности". Традиционные определения федеративного государства называют его союз­ным государством, указывают, что государство состоит из " государственных обра­зований", а эти образования обладают определенной степенью самостоятельности.

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Многие существующие определения и традиционные трактовки федерализма создают ложное представление о сущности федеративной территориально-поли­тической системы. К этому ведут рассуждения о наличии неких " государственных образований" внутри государства, т.е. о государствах внутри государства. Большие сомнения вызывает корректность формулировок, называющих федеративное госу­дарство союзом (получается, что речь идет о союзе " государственных образований").

Справедливости ради следует заметить, что появлению " скользких" форму­лировок способствуют история федерализма и традиционные понятия, используе­мые самими федеративными государствами. Регионы во многих " исторических" фе­дерациях называются или назывались штатами, т.е. государствами в прямом перево­де этого слова с английского языка. Классическая федерация — США идентифици­руют себя как " соединенные штаты", т.е. союз государств. Соединенными штатами называет себя Мексика (в прошлом также — Бразилия). Причина для терминоло­гических заблуждений кроется, таким образом, в генезисе и самоидентификации ряда " исторических" федераций. Заметим, что Швейцария официально именует се­бя конфедерацией, что не должно приводить еще к одной ошибке: по всем призна­кам современная Швейцария соответствует федерации.

Понятие " государство" соответствует только национальному уровню терри­ториально-политических систем. Говорить о государствах и даже " государственных образованиях" на субнациональном уровне некорректно, если только речь не идет об очень широкой автономии (феномен " государства в государстве"). Очевидно, что американские штаты не являются государствами, хотя и называются так офи­циально. Более того, они никогда не были полноценными государствами, равно как никогда не являлись таковыми кантоны Швейцарии и др. Федерализация в исто­рических федерациях действительно развивалась по интеграционному, центростре­мительному сценарию, но ее субъекты не являлись независимыми государствами. Максимально близко им соответствует название полунезависимого государствен­ного образования, возникшего на месте бывших колоний, т.е. периферийных и зави­симых от метрополии регионов, сложившихся в рамках колониальных империй.

В случае с федеративным государством корректно говорить о едином, но двух­уровневом государстве, поскольку регионы в таком государстве обладают определен­ным ограниченным набором признаков государственности.

Аналогичная проблема связана с суверенитетом в федеративных государствах. Понятие " суверенитет", как исключительная юрисдикция власти на определенной территории, обычно используется применительно к государству в целом [Суверени­тет в федеративном государстве, 1993]. В федеративном государстве возникает осо­бая ситуация в связи с двухуровневым характером государственности. Отсюда по­явление ряда конкурирующих концепций, возникших в США или в результате анализа американского федерализма.

• Суверенитет может быть только у государства в целом (Г. Еллинек, П. Ла-банд, В. Уиллоуби).

¶ 1.4 Территориально-политическая специфика федеративного государства

• Суверенитет есть только у составных частей государства, у штатов, кото­рые к тому же должны иметь право на выход из федерации (М. Зейдель, Дж. Кэлхун). Дж. Кэлхун, в частности, развивал теорию нуллификации штатами федеральных законов, т.е. их отмены на территории штатов, если последние выступят с такой ини­циативой²⁵. Примат регионального суверенитета означает, таким образом, и верхо­венство регионального законодательства.

• Суверенитет делится между государством в целом и регионами (А. де Ток-виль, Г. Вайц).

Концепция делимого суверенитета представляется наиболее гибкой и в наи­большей степени соответствует теории баланса отношений " центр — регионы". Су­веренитет, таким образом, входит в этот баланс и определенным образом делится между уровнями. Такая концепция, конечно, нарушает распространенные пред­ставления о единстве и неделимости суверенитета. Но федеративное государство имеет двухуровневый характер, и для такого особого случая делимость суверените­та может быть признана в теории и на практике. Причем, вспомнив о функциона­лизме, следует заметить, что суверенитет делится не поровну, и общенациональный суверенитет доминирует над региональным (что на практике выражается в верхо­венстве общенационального законодательства, в ограничении региональной юрис­дикции вопросами, относящимися к региональной компетенции).

Вообще дискуссия о делимости или неделимости суверенитета в федератив­ном государстве выглядит сейчас не самой актуальной. Она имела смысл на на­чальном этапе, когда " исторические" федерации создавались за счет интеграции полунезависимых образований и шла острая дискуссия о соотношении общена­ционального и регионального начал. В настоящее время все федеративные государ­ства, включая те, которые возникли за счет объединения, являются вполне консо­лидированными территориально-политическими системами. Вопрос о полной не­зависимости и исключительном суверенитете регионов в этих государствах не стоит, и общенациональный уровень явно доминирует в политической иерархии. Это дает основание такому известному классику теории федерализма, как Д. Элейзер, гово­рить про сдвиг от концепции суверенитета к концепции юрисдикции. Юрисдикция в федерации, в свою очередь, имеет отчетливо двухслойный характер: государство реализует свои полномочия на всей территории, составляющие его регионы — свои полномочия на своих территориях.

Сам разговор о суверенитете субъектов федерации стал к настоящему вре­мени неактуальным, уступив теме разграничения полномочий между уровнями вла­сти. Поначалу в США бытовал так называемый " афоризм А. Дайси", в соответст­вии с которым федерализм определялся как правовая непреложность конституции.

²⁵ Дж. Кэлхун был представителем южных штатов. Он защищал позицию южных штатов, которые выступали против федеральных тарифов и отмены рабства.

¶4 Зак. 624

¶ 97

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

Но в результате рассмотрения дела " США против Дарби" были сняты ограничения на толкование федеральной компетенции, что закрепило тенденцию к усилению централизаторского начала в американской государственности (о чем говорят прак­тически все исследователи США в XX в.). Изменилось само понимание федерализ­ма. Решение Верховного суда США, принятое в 1985 г., позволяет толковать разделе­ние полномочий как обычную политическую практику. В таком случае федерализм заключается в возможности участия центра и регионов — субъектов федерации в этом процессе.

Концепция юрисдикции является гораздо более гибкой, поскольку юрис­дикция вполне может быть делимой, и разграничение юрисдикции (и, соответст­венно, компетенции) является важнейшей характеристикой баланса отношений " центр — регионы" [Elazar, 1999].

Далеко не все федерации сформировались в результате объединения полуне­зависимых образований. Основная часть федеративных государств возникла в ре­зультате процессов децентрализации и развития региональной автономии по мере перехода территориально неоднородных государств к более либеральным моделям территориально-государственного строительства, происходившего под влиянием по­литически активных групп, выражающих региональные интересы. Возникает во­прос, в какой момент процесс децентрализации переходит качественную границу и приводит к созданию федеративного государства.

Конечно, важным признаком федеративного государства является его само­идентификация в качестве такового. Самоидентификация свидетельствует о том, что государство официально приняло федеративную модель. Однако наука нуждает­ся и в более точных определениях федеративного государства. Обычно федерацию определяют через набор признаков.

1. Главный признак федерализма, который обязателен для любой федера­
ции, — это вертикальное разделение властных полномочий между общенациональным
и первым субнациональным (региональным) уровнями. Этот признак подробно рас­
крывается У. Райкером:

• два уровня власти осуществляют полномочия в отношении одной тер­ритории и населения;

• каждый из уровней имеет хотя бы одну автономную область действий;

• существуют гарантии автономии каждого из уровней в его собственной сфере [Riker, 1964].

2. Вторым признаком, который характерен, но не обязателен для федерации, являются способ легитимации и связанный с ним генезис органов власти первого субнационального уровня. Источником власти является местное сообщество, т.е. региональная власть формируется в результате всенародных выборов или хотя бы на основе решений, принимаемых местными элитами.

3. Третьим ключевым признаком федераций часто считается наличие " палаты регионов" в составе национального парламента или хотя бы квотирование региональ-

¶ 1.4 Территориально-политическая спецш1шка федеративного государства

ного представительства в однопалатном парламенте. Этот признак важен, посколь­ку реализация принципов непосредственного регионального участия в процессе принятия общенациональных решений имеет огромное значение для федерации.

4. Прочие признаки федеративного государства можно признать вторичны­ми: они характерны для многих федераций, но не объясняют суть явления. Напри­мер, говорят, что федерация делится на субъекты (т.е. регионы, составляющие пер­вый субнациональный уровень), что субъекты федерации могут иметь права на уч­редительную власть (принятие собственных конституций). Признаются возможны­ми самостоятельная судебная и правовая система субъектов федерации.

Федерация не является единственным возможным случаем реализации фе­деративных отношений в государственном устройстве. Д. Элейзер считает феде­рализм родовым понятием, включая в него не только федерации, т.е. государства, выделяемые по указанным выше признакам. Наряду с федерациями Д. Элейзер оп­ределяет следующие формы реализации принципа федеративных отношений в от­ношениях между регионами и (или) государствами [Элейзер, 1995]²⁶.

• Конфедерация (тесный, официально оформленный с помощью договора союз независимых государств, сохраняющих при этом свой суверенитет и верхо­венство своей юрисдикции).

• Федератизм (наличие государственных образований, обладающих автоно­мией, аналогичной той, которая есть у субъектов федерации, но не имеющих права на полноценное участие в процессе принятия общенациональных решений).

• Ассоциированная государственность (независимое, международно-признан­ное государство, находящееся в официально подтвержденной ассоциации с более крупным государством, что обычно подразумевает выполнение более крупным госу­дарством определенных полномочий в отношении ассоциированного государства — оборона, единое гражданство и пр.; такие государства с полным основанием можно называть сателлитами)²⁷.

• Квазифедеративные формы, к числу которых относятся:

♦ Уния. Она возможна на уровне как межгосударственных, так и внутри­государственных отношений. В первом случае уния понимается как форма союза между государствами, не предполагающая создание конфедерации и ограниченная договоренностями о тесном взаимодействии по отдельным во­просам, таким, как внешняя политика, международные экономические отно­шения и др. Обычно подразумевается вхождение в унию двух государств или очень ограниченного их числа. Возможно наличие в рамках унии общих ор-

²⁶ Классификация по Д. Элейзеру, определения даны автором.

²⁷ Наиболее яркие случаи федератизма и ассоциированной государственности рас­
крываются на примерах отношений США с некоторыми их бывшими владениями в Кариб­
ском море и на Тихом океане.

¶ 4*

¶ 99

¶ Глава 1 Теория и методология политической регионалистики

ганов власти с некоторыми ограниченными полномочиями²⁸. Во втором слу­чае обычно рассматривается режим личной унии, когда один и тот же монарх является правителем двух и более государственных образований, ныне пред­ставляющих единое целое, но сохраняющих исторические различия²⁹.

♦ Лига (форма межгосударственного союза, созданного для решения оп­ределенных общих задач (например, оборона) или на основе историко-гео-графической и (или) этнокультурной общности; обычно в состав лиги входит значительное число государств, возможно — не один десяток).

♦ Кондоминиум (совместное владение двумя и более государствами од­ной территорией)³⁰.

♦ Конституциональная (конституционная) регионализация (децентрали­зация унитарного государства без его превращения в федерацию; Д. Элей-зер приводит пример Италии).

♦ Конституциональное (конституционное) самоуправление (развитие регио­нального самоуправления, выборность региональной власти в унитарном го­сударстве как результат развития местного самоуправления; Д. Элейзер при­водит пример Японии).

Следует заметить, что границы между некоторыми из приведенных выше понятий не являются четкими. Конституциональная регионализация и конститу­циональное самоуправление могут сочетаться друг с другом. Развитие интеграци­онных процессов в пределах унии или лиги может приводить к их превращению в конфедерацию, а возможно и к ее юридическому оформлению.

1.4.3