Подходы к изучению региональных конфликтов в России

Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором об­щеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой де­стабилизации всей политической системы. Этим определятся значение конфлик­тологического подхода к изучению региональных политических процессов [Глухо-ва, 1997; Глухова, 2000; Туровский, 2003].

В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персо­нифицированной региональной власти, воплощенной в образе " хозяина региона". Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на автократические традиции. Традиционно такая персона " хозяина региона" играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает " под себя" весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стре­мится создать мощный правящий клан на основе патронажно-клиентельных от­ношений и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома КПСС и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский пе­риод в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный [Институт губернатора..., 1997]. В результате стабиль­ность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руко­водителя, его управленческими качествами и т.п.

¶ 7.6 Политические коп^тикты в российских регионах

Политическая нестабильность в регионе также традиционно определялась наличием иных властных структур, которые становились своеобразными альтерна­тивными центрами власти. Их появление было обусловлено стремлением правя­щей элиты создать демократию или иллюзию таковой. Институциональные изме­нения обычно порождались центром, который устанавливал для регионов общие правила игры. На местах реформа преобразовывалась в интересах местной ста­бильности и регионального лидера, который искал возможности для подавления неподконтрольных институтов. Центр в конечном итоге с этим соглашался.

В советское время такие демократические институты в лице советов и их ис­полкомов, т.е. форм законодательной и исполнительной власти на местах, были подавлены вполне официально, за счет руководящей и направляющей роли КПСС, которая в регионе означала первенство первого секретаря обкома. В годы перестройки произошло смещение центра власти к советам, что привело к персо­нификации региональной власти в лице председателя совета. Б. Ельцин совершил следующую институциональную реформу на местах, сделав ставку на исполни­тельную власть и выведя на первые позиции губернаторов³².

Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался ка­ким-то образом адаптировать предложенную центром инновацию, не допуская по­лицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.

На уровне страны происходили новые институциональные изменения. Во-первых, отмечались попытки ввести реальное разделение властей по образцам за­падной демократии (или скорее — сохранить контроль советов за исполнитель­ной властью). Наиболее острый конфликт в российских регионах связан с началом 1990-х гг. Это был конфликт " ельцинских" губернаторов с советами (высокий ста­тус которых определился в 1990—1991 гг.). Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контро­ля над исполнительной властью.

Во-вторых, в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов местного самоуправления, которые существенно ограничивали властный ресурс гу­бернаторов " снизу". Были созданы предпосылки для нового конфликта на регио­нальном уровне.

Во всех этих ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались

^п При этом губернаторские должности, как правило, получали председатели облис­полкомов, которые при прежнем режиме находились в подчиненном положении и не могли реализовать все свои властные амбиции.

¶ Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых конфликтов в регионах:

• конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания:

• конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления.

Позиция федерального центра традиционно определялась, с одной стороны, заинтересованностью в моноцентризме региональной власти, а с другой — необхо­димостью развивать и поддерживать иные демократические властные структуры, по­мимо губернатора. Поэтому центр, конечно, создавал губернаторам " проблемы" (ти­па развития местного самоуправления), но и продолжал делать ставку на губерна­торов и модель моноцентрической власти, позволяя региональным лидерам подав­лять " альтернативную" власть и не создавая им лишних препятствий (вспомним альянс центра и губернаторов, сложившийся на фоне борьбы с советами).

Новый конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти — федеральной и региональной — в связи с укре­плением властной вертикали при В. Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и губернаторов. Развитие институтов автономно­го (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт " центр — регионы" приобрел внутрирегиональное из­мерение. Поэтому целесообразно выделить еще один государственно-правовой конфликт. Это — конфликт региональной государственной власти и агентов феде­ральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п.

В регионах начинает формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра — чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего — администрации президента. Принципиальное отличие этой ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не име­ли возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего вла­стного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказа­лись под контролем вышестоящих инстанций. Началась своеобразная борьба за " формулу стабильности" в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль пытался играть федеральный центр, который в крайних слу­чаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятель­ных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность, но на " неправильных", с точки зрения центра, основаниях.

Анализ региональных конфликтов будет неполным без изучения специфики политического лидерства в России и политических режимов [Гельман, 1998]. Власть воспринималась и воспринимается с позиций единоначалия. Отсюда и четко определенная тенденция к региональному моноцентризму.

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

Власть в российском регионе видится элитами как доступ к ресурсам, право распоряжения этими ресурсами и их распределения. На этапе первоначального накопления капитала это ведет к формированию групп, имеющих право первенст­ва в доступе к ресурсам и использующих компетенцию региональных властей в своих интересах. Персонифицированная региональная власть стала основой для кристаллизации местных бизнес-групп, а борьба за власть — борьбой за передел сфер влияния. Это определило поляризацию элиты и особую роль экономического фактора в этом процессе. Региональная элита делится не столько по признаку при­надлежности к органам власти, сколько по политико-экономическим кланам. Ка­ждый из таких кланов имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными органами. Борьба между этими кланами определяет " реаль­ное" измерение внутрирегиональной конфликтности.

7.6.2