Баев А.З.

«Распределение налоговых полномочий в России и зарубежных странах»

Настоящая статья предоставлена для публикации оргкомитетом III Международной научной конференции «Правовая система и вызовы современности» (4-6 декабря 2006 года, г. Уфа, Институт права Башкирского государственного университета)Надо бы убрать

В существующих федеративных системах наблюдается многообразие моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Можно выделить две модели построения эффективных финансовых взаимоотношений между центром и регионами.

Первая модель характеризуется тем, что «правила игры» устанавливает центр, путем принятия решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой модели изначально определяется, что одни налоги следует закрепить за федеральным центром, а другие за регионами. То же касается и четкого разделения ответственности по расходам. Как показывает российский и зарубежный опыт, большинство налоговых полномочий характеризуется тенденцией к росту эффективности обложения при закреплении их за федеральным центром.

Следует различать три составные части налоговых полномочий:

- формирование законодательной базы;

- получение соответствующих финансовых ресурсов;

- налоговое администрирование (непосредственный сбор налогов).

Так, В.Б. Христенков своей работе «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами»отмечает что, несмотря на то, что во многих странах территориальные бюджеты получают большую долю доходов консолидированного бюджета, в области правового регулирования и налогового администрирования наблюдается явная тенденция к централизации. Глобализация, экономическая интеграция, увеличение мобильности налоговой базы, налоговая конкуренция как внутри страны, так и за ее пределами приводит к необходимости унификации налогового законодательства. Этим объясняется увеличение роли федерального центра в налоговом законотворчестве. Во многих странах центр доминирует в налоговой составляющей межбюджетных отношений. Основной причиной является желание сэкономить на масштабах.

Для России характерно не только стремление повысить налоговую дисциплину, но также недоверие федерального центра к субъектам в части справедливого и экономного сбора налогов.

При такой модели возникает вертикальный дисбаланс: большая часть доходов закрепляется за федеральным центром, а большая часть расходов - за регионами и муниципалитетами. В таком случае федеральный центр использует межбюджетные трансферты для обеспечения баланса между доходными и расходными полномочиями бюджетов различного уровня.

Вторая модель построения межбюджетных отношений базируется на тезисе о невозможности раз и навсегда разделить права и обязанности между уровнями бюджетной системы. В данной модели установлена децентрализованность в принятии решений.

Из федеративных государств децентрализованная модель принятия решений характерна для Канады.

Директивные функции федерального центра в налоговом законодательстве главным образом сосредотачиваются на налогах, непосредственно зачисляемых в федеральный бюджет, и в части сумм, зачисляемых в федеральный бюджет.

К примеру, налог на прибыль в Канаде является федеральным, его базу определяет федерация, но власти провинции имеют право вводить дополнительные ставки налога, которые не ограничиваются федерацией. В Канаде в виде небольшого исключения центр имеет право вмешиваться в бюджетный процесс в целях недопущения разрушительной горизонтальной конкуренции. Муниципалитетам в Канаде законодательно запрещено освобождать от налогов предприятия с целью привлечения их на свою территорию.

Как известно, в Российской Федерации жестко установлены минимальные и максимальные пределы региональной составляющей ставки налога на прибыль.

Доля средств, зачисляемых в федеральный бюджет, а рассматриваемой модели сравнительно невелика и постоянно меняется. Доля средств, зачисляемых в субфедеральные бюджеты, напротив, выше, чем в странах с централизованной моделью принятия бюджетных решений.

В случае, если регионы готовы поступиться некоторой долей своей налоговой независимости ради экономии средств, они передают право налогового администрирования центру.

Таким образом, федерация имеет право администрирования сбора налогов на территориях, но по желанию последних. Так, бедные провинции Канады передают право налогового администрирования центру, а богатые, в том числе Квебек, сохраняют его за собой.

Современная Российская Федерация относится к централизованной модели, на которую ориентируется и федеральный центр в последние годы. Данная модель начинает только выстраиваться в России, ее основой служат детально разработанные и регулирующие почти все стороны межбюджетных отношений Налоговый и Бюджетный кодексы. Я же полагаю, что Россия должна найти золотую середину между двумя моделями и выработать свою модель, которая будет российской особенностью: целесообразно заимствовать некоторые черты децентрализации ля придания модели наиболее вероятного эффективного распределения полномочий, большей гибкости, демократичности.

В области разграничения доходных источников РФ во многом схожа с ФРГ. В обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.

В Германии в Основном законе страны четко прописано распределение налогов. Некоторые из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень власти имеет свой источник доходов, достаточной для финансовой автономии. Так, федеральный центр полностью получает акцизы на бензин, табак, кофе, а также часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво. Общинам — на землю, местные налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога.

Основные же налоги (свыше 70% суммарных поступлений) можно характеризовать как совместные по получению. Например, налог на прибыль организаций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог - на три части (15% получают общины и по 42, 5% - федерация и земли).

Сложнее всего распределяется НДС: доли федерации и земель пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Считается, что подвижные пропорции обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам разных уровней власти. Хотя по этому поводу ведутся острые дискуссии, политический компромисс достигается всегда (в последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54: 46, а иногда - 50, 5: 49, 5). В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам - 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет Евросоюза.

Таким образом, земли получают разные объемы доходов: из большинства налогов на их долю приходятся лишь взимаемые налоговыми органами на соответствующей территории. Поэтому земли заинтересованы в расширении хозяйственной деятельности, так как налог на корпорации уплачивается фискальным органам земель, где расположены предприятия компаний, и налоговые поступления увеличиваются по мере развития производства. Значительная часть налоговых источников в ФРГ закреплена за федеральным центром. В результате последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания.

Анализируя опыт ФРГ в области разграничения налоговых источников, а также сопоставляя его с опытом других стран, можно сделать следующие выводы применительно к организации налоговой системы РФ:

- только федерация должна иметь исключительные законодательные полномочия в сфере налогового законодательства по налогам и сборам с мобильной налоговой базой, поскольку различия в налогообложении в едином экономическом пространстве хотя и представимы, но не очень целесообразны;

- налоговая конкуренция между регионами может существовать, но в основном регионы должны конкурировать не с помощью налоговых ставок и льгот, а предоставляя бизнесу наиболее благоприятные условия для деятельности (инвестиционный климат, отсутствие административных барьеров, государственные гарантии, развитость рыночной и социальной инфраструктур), то есть конкурировать в целях расширения налоговой базы;

- чем выше степень неравенства субъектов федерации, тем больше потребность в концентрации финансовых ресурсов и прав в области налогового законотворчества за федеральным центром.

В российскую централизованную модель принятия бюджетных решений целесообразно включить некоторые элементы децентрализованной модели. Федеральный центр, взяв на себя большую долю доходных полномочий, не должен проводить политику тотального административного вмешательства в фискальную политику региональных властей. В рамках своей компетенции регионы должны обладать свободой действий, подразумевающей конкуренцию между регионами и в определенной степени неравенство финансовых ресурсов и неодинаковость фискальной политики.

Опыт экономически развитых федераций свидетельствует о том, что для региональных властей желательно создавать стимулы к самостоятельному увеличению своего налогового потенциала, при этом способы воздействия федерального центра на фискальное поведение субнациональных властей должны отличаться в зависимости от национальной модели межбюджетных отношений.

Так, в США и Канаде заинтересованность субнациональных властей в экономическом росте территорий достигается за счет значительной децентрализации налоговой системы. Напротив, в Германии это обеспечивается за счет предоставления землям фиксированной доли налогов (налог на прибыль и налог на доходы физических лиц), а также за счет системы выравнивания, которая включает в себя перераспределение части НДС согласно душевому принципу при сохранении за федерацией монопольного права на регулирование и сбор этих налогов.

В целях стимулирования экономического роста субъектов РФ с помощью налогообложения можно, например, увеличить региональную составляющую по налогам, имеющим мобильную налоговую базу (налог на прибыль), и предоставить регионам и муниципалитетам большую независимость в отношении установления налоговых ставок по немобильным налоговым базам. Имеются в виду налоги на имущество и на землю.

В области налогообложения недвижимости целесообразно использовать опыт Канады: право устанавливать ставки по имущественным налогам закрепить за муниципальными образованиями.

В случае с налогом на прибыль все обстоит гораздо сложнее: передача его на региональный уровень требует проведения целого ряда скоординированных мероприятий. При этом лучше использовать в основном опыт ФРГ, где федеральный центр формирует унифицированное законодательство и администрирует налог, а получает собранные на его территории средства регион.

Причем в России региональная доля налога на прибыль должна быть существенно выше, чем в Германии.

В Российской Федерации необходимо провести следующие шаги по разграничению налоговых полномочий:

- продолжить унификацию законодательства. Нужно отменить 4-процентную региональную льготу по налогу на прибыль. Данная мера снизит заинтересованность бизнеса в декларировании прибыли в одних регионах в ущерб другим. Потери бизнеса от ликвидации указанной льготы можно компенсировать с помощью отмены ежемесячных авансовых платежей по налогу на прибыль и перехода на ежеквартальную уплату данного налога. Это даст предприятиям источник увеличения оборотных средств;

- постепенно передать регионам поступления от налога на прибыль. Увеличение региональной составляющей налога на прибыль повысит заинтересованность региональных властей в экономическом росте своих территорий и децентрализует налоговую политику;

- необходимо снизить мобильность налоговых платежей по налогу на прибыль. В настоящее время мобильность налога на прибыль обусловлена тем, что «формально независимые предприятия» могут в связи с несовершенством статьи 40 НК РФ не только укрывать часть налога на прибыль, но и легко «перебрасывать» прибыль из одного региона в другой. С введением дополнительных критериев взаимозависимости фирм в статью 20 НК РФ подобная практика станет невозможной. Главное здесь — модернизация методики определения рыночной цены и изменение ст. 40 НК РФ, по которой допустимым и не подлежащим проверке признается отклонение цены от рыночной на 20%. Здесь вполне полезно использовать опыт Канады, Германии, США, где проблема трансфертного ценообразования нашла наиболее подробное отражение в законодательстве.

Основное отличие канадской модели от российской состоит в том, что канадские провинции обладают значительной финансовой самостоятельностью, а в формуле финансового выравнивания фигурируют не фактичес­кие налоговые ставки, а расчетные. Финансовое выравнивание в Канаде не оказывает искажающего воздействия на налоговую политику провинций. Из 7 дотационных провинций 4 прилагают значительные усилия для увеличения своих налоговых доходов, несмотря на то, что они получают финансовую помощь из центра. Если же рассматривать дотационные провинции в целом, то уровень их налоговых усилий выше среднеканадского уровня. Следовательно, регионы не находятся на иждивении у федерального центра, а в большинстве своем самостоятельно взыскивают финансовые ресурсы.

Применительно к России, целесообразно:

- при расчете налогового потенциала региона использовать расчетную налоговую систему. Построение такой системы значительно облегчается высокой степенью однородности налоговых ставок России;

- обеспечить заинтересованность субъекта РФ в самостоятельном принятии мер, способствующих экономическому росту, а значит, увеличению налогового потенциала или ВРП, устранив либо уменьшив отрицательную зависимость между ростом регионального продукта и объемом дотаций на выравнивание, которая существует в настоящий момент.