Тема 4 . Налоговая политика

Данную тему открывает научная статья Гордеевой О.В., посвященная вопросу оценки эффективности налоговой политики.

В данном разделе хрестоматии также приводятся фрагменты из Проекта, подготовленного Министерством финансов РФ «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008-2010 годы» и из Бюджетного послания Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах (9 марта 2007 г).

Гордеева О.В.

«Оценка эффективности налоговой политики»

Оценка эффективности налоговой политики невозможна без определения целей подобного регулирования. Именно цель регулирования и определяет набор индикаторов налоговой эффективности. Сегодня совершенно очевидно, что только в конструктивном диалоге бизнеса и власти рождается эффективный механизм налогового регулирования. Подобно тому, как теоретические выкладки правительств ничтожны без практического апробирования, так же и предложения, исходящие от бизнеса, должны быть проанализированы, систематизированы, увязаны с другими инструментами налогового регулирования, иначе они не будут работать.

Нельзя не согласиться с утверждением, что все же большинство налоговых инструментов регулирования (причем как на федеральном, так и на региональном уровне) нацелены на стимулирование инвестиций. Не стоит забывать, что процесс инвестирования, помимо всего прочего, это «улица с двусторонним движением»: предприниматели (инвесторы) и государство — две стороны этого процесса. Исходя из этого постулата, попробуем очертить систему показателей, способных наглядно продемонстрировать эффективность применяемых рычагов.

Предлагаемый нами подход основан на построении двух параллельных систем показателей эффективности. Причем по понятным причинам, часть показателей, будет входить в обе группы, но с противоположной интерпретацией. К примеру, желание максимизировать прибыль — основной побудительный фактор для инвестора. Налоговые преференции для него являются экономическими выгодами. Для государства, напротив, налоговые льготы означают недополучение бюджетных средств, то есть прямые потери и т.д.

Первая группа — это набор показателей, влияющих на принятие инвестиционного решения потенциальным инвестором. Вторую группу составляют универсальные показатели, характеризующие структуру и динамику действующей налоговой системы (это показатели, характеризующие налоговую систему на макро- и мезоуровнях).

Предметом рассмотрения в рамках данной статьи является первая группа показателей.

Систему показателей, характеризующих эффективность налоговой системы, с точки зрения бизнеса, можно, на наш взгляд, разделить на два крупных блока: показатели налоговой среды и показатели налоговой нагрузки.

Показателями, характеризующими налоговую среду, являются:

- амортизационный режим;

- режим, применяемый к расходам;

- гласность налоговой системы;

- стабильность налоговой системы;

- наличие налоговых соглашений;

- сложность системы налогообложения;

- наличие безналоговых зон, налоговых льгот, специальных налоговых режимов;

- наличие действенной системы досудебной и судебной защиты прав налогоплательщиков.

Блок показателей, характеризующих налоговую нагрузку, составляют:

- уровень налога;

- ставка налога;

- база налогообложения;

- таможенные пошлины;

- налоговая нагрузка.

Как мы видим, первый блок показателей зачастую не имеет числового выражения, их интерпретация происходит путем экспертной (рейтинговой) оценки. Показатели, отнесенные ко второму блоку, безусловно, могут быть оценены численно, однако в этой ситуации нет и не может быть заданного диапазона их значений в абсолютном выражении.

Для оценки эффективности государственного налогового управления в части регулирования налоговой нагрузки должен проводиться анализ динамики этих показателей, а также их сравнительный анализ.

Серьезный фактор для оценки стоимости инвестиций представляет показатель уровня таможенных пошлин. Их рост увеличивает риск инвестирования в стране и повышает коэффициент окупаемости, необходимой для того, чтобы инвестиция была прибыльной.

Проблему возможного предсказания налоговых последствий инвестиционных решений многие инвесторы напрямую связывают с законодательством, считая последнее неточным и неясным. Зачастую закон не отражает непосредственной ситуации, в которой находится налогоплательщик, что приводит к неясности результатов налогообложения.

Важной составляющей, которая определяет общий уровень налогового климата, является наличие налоговых соглашений об избежании двойного налогообложения. Налоговые соглашения представляют собой правила, с помощью которых предотвращается двойное налогообложение доходов, а также решаются административные вопросы, возникающие при распределении доходов между двумя странами. Налоговые соглашения представляют собой систему, в рамках которой компания, имеющая отношения с загра­ницей, может планировать свои налоги. Основная цель налоговых соглашений заключается в координации применения местных и иностранных систем налогообложения.

Еще одна проблема заключается в неодинаковом толковании норм налогового права правоприменителями: налоговыми и судебными органами. Произвольное или непоследовательное правоприменение может наложить на налогоплательщиков значительные и неожиданные расходы. Такая ситуация вызывает ощущение риска для компаний, изучающих вопросы инвестирования.

Следующий проблемный момент — это частые и значительные изменения законов и правил. Налоговая система должна носить стабильный характер на протяжении определенного периода времени. Стабильность подразумевает, что в налоговое законодательство не должны вводиться новые налоги (сборы), а также вноситься изменения и дополнения, ухудшающие положение налогоплательщика, к примеру, посредством увеличения налоговой базы или налоговых ставок.

Для таких сложных законов, как законы о налогообложении, тщательное корректирование является неизбежным. Однако, как видно из современной российской истории, многие изменения оказывали реальное влияние и на величину налогов, подлежащих уплате за конкретные операции.

Нестабильность налогового законодательства не только усугубляет противоречие между властью и субъектами налога, но порождает механизмы сокрытия доходов, ухода от их уплаты, что делает налоговую систему малоэффективной.

Требование стабильности подразумевает, что в налоговой системе должно быть определено и закреплено определенное количество и структура налогов на определенное время, что исключит внесение поправок, изменений и дополнений или новых налогов на определенный в законе период времени.

Критерием стабильности налоговой системы может служить коэффициент стабильности Кст, характеризуемый выражением: Дн/Дс, где Дн — доход или материальное положение налогоплательщика после внесения изменений вналоговое законодательство, а Дс — доход или материальное положение налогоплательщика до внесения изменений в налоговое законодательство.

Коэффициент стабильности характеризует относительное ухудшение или улучшение материального положения налогоплательщика в связи с изменениями налогового законодательства. При Кст ≥ 1 — материальное положение налогоплательщика не изменяется или улучшается, а при
Кст < 1 ухудшается, и усугубляется противоречие между властью и налогоплательщиком.

Общий уровень налогообложения экономики является хорошим показателем относительной экономической эффективности. В это понятие включают все виды налогов. Он влияет на привлекательность страны (региона) для внешних инвесторов, однако при определении привлекательности различных стран (регионов) недостаточно просто сравнивать бремя их налогообложения.

Во-первых, налоговые доходы являются конечным источником для большинства бюджетных расходов. Поэтому более низкие доходы ведут к бюджетному дефициту и могут играть отрицательную роль при решении задачи привлечения инвестиций.

Во-вторых, если доходы тратятся на цели, которые уменьшают расходы и способствуют развитию деятельности, создающей доходы, то расходы эффективно компенсируют отрицательное влияние на налогообложение,

Например, расходы по улучшению инфраструктуры транспорта и коммунального обслуживания страны могут уменьшить расходы компаний и увеличить их прибыльность.

Налоговая ставка и налоговая база имеют значение при определении общего налогового бремени, а также они учитываются при определении стратегии финансирования и налогового планирования компании.

Для анализа налоговой нагрузки на микроуровне автором предлагается набор показателей, состоящий из:

- сводных показателей;

- частных показателей;

- специальных показателей.

Сводными показателями налоговой нагрузки являются:

Индекс суммарной налоговой нагрузки

I сум=∑ Н/ДС

Структура налоговых платежей

Уд. Вес i-го налога=Нi/∑ Н

Налогоемкость: Е=∑ Н/Q

Коэффициент налоговой нагрузки на финансы предприятия Кнф=∑ Н/ Вср

Коэффициент налоговой нагрузки на собственный капитал Кнк=∑ Н/ КА ср

Коэффициент эффективности налогообложения

Кэн=ЧП/∑ Н

Сводные показатели налоговой нагрузки включают показатели:

Эффективной ставки налогообложения

Sэ=Нi/НБ

Коэффициент налогообложения прибыли

Кнп=Нп/ВП

Коэффициент налогообложения цены

Кнц=Но/Q

Удельный вес таможенных платежей в экспортной выручке:

Уд. вес Т =Т/Qэ

К специальным показателям налоговой нагрузки относятся:

Коэффициент льготного обслуживания

Кло=Эн/∑ Н

Коэффициент эффективности льготирования

Кэл=Эн/Q

Индекс суммарной налоговой нагрузки (I сум) рассчитывается как отношение суммы всех уплачиваемых организацией налогов к добавленной стоимости (ДС).

Для анализа структуры налоговых платежей рассчитывается удельный вес каждого налога в общей величине налоговых платежей.

Налогоемкость (Е) — показатель, характеризующий сумму всех налоговых платежей предприятия, приходящуюся на единицу объема реализации продукции; рассчитывается делением общей суммы налоговых платежей (∑ Н) на объем реализации продукции (Q). Динамика этого показателя характеризует эффективность налоговой политики предприятия (при неизменной системе налогообложения).

Разновидностями данного налогового показателя, которые могут быть использованы в анализе, являются коэффициент налоговой нагрузки на финансы предприятия и коэффициент налоговой нагрузки на собственный капитал.

Коэффициент налоговой нагрузки на финансы предприятия (Кнф) рассчитывается путем деления суммы всех налоговых платежей предприятия на среднегодовую стоимость валюты баланса (Вср).

Коэффициент налоговой нагрузки на собственный капитал (Кнк) рассчитывается делением суммы всех налоговых платежей предприятия на среднегодовую сумму собственного капитала предприятия (КА ср)

Коэффициент эффективности налогообложения (Кэн) рассчитывается путем деления чистой прибыли (ЧП) на общую сумму налоговых платежей (∑ Н). Если сумма уплаченных налогов станет меньше чем в предыдущем периоде, значение этого показателя увеличится.

Эффективная ставка налогообложения (Sэ) представляет собой отношение суммы конкретного налога к базе налогообложения (НБ). Например, по налогу на прибыль эффективная ставка рассчитывается как отношение суммы налога на прибыль к величине балансовой прибыли.

Анализ эффективной ставки проводится путем сравнения ее значения с номинальной ставкой налогообложения.

Следующие показатели - это коэффициенты налогообложения цены и прибыли. Принцип их расчета одинаковый. Коэффициент налогообложения цены представляет собой частное от деления суммы налоговых платежей на общий оборот по реализации продукции (Q). В сумму налоговых платежей (Но) в этом показателе входят только те налоги, которые уплачиваются покупателем (НДС, акцизы). Коэффициент налогообложения прибыли (Кнп) представляет собой не что иное, как удельный вес налоговых платежей (Нп), производимых из валовой прибыли, в сумме валовой прибыли (ВП).

Удельный вес таможенных платежей в выручке рассчитывается делением уплаченных таможенных платежей (T) к обороту реализованной на экспорт продукции (Qэ). Особенно важен этот показатель при анализе налоговой нагрузки добывающих предприятий. Не секрет, что российская налоговая система пошла по пути изъятия природной ренты добывающих отраслей через механизм таможенных пошлин, роль и удельный вес которых, начиная с 2003 г., существенно возрос. И, наконец, последняя группа показателей связана с оценкой эффективности предоставленных налоговых льгот: это коэффициент льготного обслуживания и коэффициент эффективности льготирования.

Коэффициент льготного обслуживания (Кло) рассчитывается путем деления налоговой экономии от использованных льгот (Эн) на сумму налоговых обязательств без учета льгот (∑ Н).

При расчете коэффициента эффективности льготирования (Кэл) налоговая экономия (Эн) соотносится с общим оборотом по реализации продукции (Q).

Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008-2010 гг.

Проект подготовлен Министерством финансов РФ 17 января 2007 года.

Проект одобрен на заседании Правительства РФ 2 марта 2007 года [74]

К настоящему времени в Российской Федерации в целом закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. Основные параметры устройства российской налоговой системы в настоящее время уже не отражают систему налогов и сборов, унаследованную от советских времен; система базируется на общепринятых в современной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики. Преобразование налоговой системы России в последние годы осуществлялось в тесной связи с проведением бюджетной реформы и преобразованиями в области бюджетного федерализма.

Следует, однако, отметить, что переходный характер российской экономики характеризуется наличием множества специфических для данного этапа проблем, среди которых можно выделить недостаточный уровень развития базовых институтов (включая институты правоприменения (инфорсмента), обеспечения исполнения контрактов, уровень развития судебной системы, защиты прав собственности). В этих условиях проведенная в последние годы налоговая реформа является лишь первым шагом на пути формирования конкурентоспособной налоговой системы, определившим базу для ее построения. На среднесрочную перспективу не запланировано реализации мер в области налоговой политики, которые по своему масштабу будут сопоставимы с глобальной перестройкой налоговой системы, произошедшей с принятием Налогового кодекса в первой половине 2000-х годов или налоговой реформой начала 1990-х годов. Однако проведение институциональных реформ, направленных на повышение конкурентоспособности российской экономики и повышение качества институтов, интеграция России в глобальные процессы, происходящие в мировой экономике, неизбежно требуют внесения изменений в налоговое законодательство. Поэтому эта отрасль законодательства не может считаться окончательно сформированной, а будет вынуждена динамично изменяться вместе с дальнейшим проведением социально-экономических преобразований, включения России в мировые экономические процессы.

С точки зрения количественных параметров российской налоговой системы с учетом изменений, которые предполагается реализовать в среднесрочной перспективе, необходимо отметить следующие цели налоговой политики:

1) Отказ от увеличения номинального налогового бремени в среднесрочной перспективе при условии поддержания сбалансированности бюджетной системы

2) Унификация налоговых ставок, повышение эффективности и нейтральности налоговой системы за счет внедрения современных подходов к налоговому администрированию, пересмотра налоговых льгот и освобождений, интеграции российской налоговой системы в международные налоговые отношения.

Как уже говорилось выше, введенные в действие к настоящему времени основы российской налоговой системы были сформированы во многом с учетом лучшей мировой практики в области налоговой политики. Вместе с тем эффективность и результативность функционирования российской налоговой системы хотя и соответствует нынешнему уровню развития экономики, но все же далека от ожидаемой. Однако проблемы с внедрением в России инструментов налоговой политики, которые успешно функционируют во многих зарубежных странах, свидетельствуют не об неэффективности данных инструментов, а о том, что причины этих проблем лежат вне системы принятия решений в отношении налоговой политики.

Отчасти подобные проблемы могут быть решены с помощью адаптации широко используемых инструментов налоговой политики к современным условиям российской экономики, примером чего является успешное использование в России плоской ставки налога на доходы физических лиц. Вместе с тем во многих случаях неэффективность налоговой системы связана с недостаточной эффективностью системы применения и администрирования законодательства о налогах и сборах, судебной системы, органов государственной власти и управления в целом. В среднесрочной перспективе предполагается принимать последовательные меры по исправлению указанных недостатков налоговой системы, однако основным условием эффективности и результативности таких мер будет их тесная координация с социально-экономическими преобразованиями в иных областях.