I. Налоговая компетенция Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования.

Вопросы налогообложения относятся к числу важнейших для федеративного государства, каким является Российская Федерация. Проблемы разграничения компетенции в области налогов между Федерацией и ее субъектами, соотношения прав по установлению налогов и сборов и их введению — одни из первостепенных по своему значению для такого государства. Не случайно они находят широкое отражение в Конституции РФ, НК РФ, в постановлениях Конституционного Суда РФ по конкретным делам.

1. Известно, что общее правовое положение Российской Федерациихарактеризуется в первую очередь тем, что она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении субъектов РФ.

Выявляя сущность налоговой компетенции РФ, прежде всего следует отметить ее связь с суверенитетом. Налоговые полномочия РФ представляют собой часть компетенции суверенного государства.

В налоговую компетенцию РФ необходимо также включить полномочия по построению налоговой системы государствапутем установления общих принципов налогообложения и сборов. В соответствии с п. 1 «и» ст. 72 Конституции РФ данные полномочия находятся в совместном ведении Федерации субъектов РФ. Однако ведущая роль в формировании общих принципов налогообложения и сборов, в разработке системы налогов, бесспорно, принадлежат Федерации, а не ее отдельным частям.

Согласно Конституции РФ, в соответствии со смыслом ст. 71 к ведению РФ относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя и единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Принцип единства финансовой политики, включая налоговую, и единство налоговой систем закреплены в ряде статей Конституции РФ, прежде всего в ее ст. 114 п. «б» ч. 1, согласно которой Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой кредитной и денежной политики. Эти положения развивают одну из основ конституционного строя РФ — принцип единства экономического пространства (ст. 8, ч. 1), означающий в том числе, что на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74, ч. 1).

Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается установление налогов, нарушающее единство экономического пространства РФ. Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы как относящиеся к федеральным экономическим службам в соответствии Конституцией РФ находятся в ведении РФ (ст. 71, п. «ж»); налоговые органы субъектов РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной власти (ст. 78, ч. 1), а не органами субъектов РФ. Принцип равного налогового бремени вытекает из ст. 8 (ч. 2), 19 и 57 Конституции РФ. В сфере налоговых отношений он означает, что не допускается установления дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от форм собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований.

Принцип установления налогов законами закреплен в ст. 57 Конституции РФ. Применительно к налогам субъектов РФ с учетом изложенных конституционных положений «законно установленными» могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов РФ в соответствии общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральными законом.

Конституционные принципы составляют основы разграничения полномочий в налоговой сфере, которая, следовательно, в этой части является предметом федерального ведения.

Перечисленные конституционные положения находят свое прямое выражение в ст. 7 БК РФ (Бюджетный кодекс РФ)¹. Так, например, согласно ст. 7 БК РФ, разграничение налогов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов относится к ведению РФ. Конкретизация данной нормы БК РФ относительно разграничения налогов между уровнями бюджетной системы содержится в гл. 2 НК РФ (Налоговый кодекс РФ), где в статьях 13, 14, 15 приводится перечень налоговых платежей по принципу их закрепления за Федерацией, субъектами федерации, муниципальным уровнем (следует отметить, что эти статьи НК еще не введены в действие).

Согласно ст. 7 БК РФ, распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов также относится к ведению РФ. Конкретизация этой нормы содержится в ежегодных законах о бюджете на текущий финансовый год.

Итак, принадлежность ряда налоговых полномочий (полномочий на установление и введение налогов и сборов) суверенному государству придает этим правам особый характер, что отличает их от прав других общественно-территориальных образований. Прежде всего они способствуют созданию материально-финансовой базы для обеспечения государственного суверенитета и компетенции РФ.

Кроме того, РФ принадлежат некоторые налоговые права, наличие которых напрямую опосредовано суверенитетом государства и связано с его международной правосубъектностью. В частности, в налоговой компетенции РФ находятся полномочия по заключению договоров об избежании двойного налогообложения, иных международных договоров и соглашений с иностранными государствами и международными организациями по налоговым вопросам. Постановлением Правительства РФ от 28 мая 1992 г. № 352 «О заключении межправительственных соглашений об избежании двойного налогообложения доходов и имущества»² утверждено типовое соглашение об избежании двойного налогообложения доходов и имущества.

Основной задачей, которая решается при заключении соглашений об избежании двойного налогообложения, является защита РФ ее граждан от налоговой дискриминации.

Важно подчеркнуть, что, хотя международные соглашения непосредственно заключаются различными государственными органами (Правительством РФ, Федеральной службой налоговой полиции при участии Министерства иностранных дел и т.д.), в данных случаях имеет место реализация правосубъектности РФ как суверенного государственного образования. Указанные органы власти выступают от имени государства в рамках его (государства) налоговой компетенции.

2. Налоговая компетенция субъекта РФ ограничена полномочиями самой Российской Федерации в сфере налогообложения. Это следует, в частности, из п. 1 «и» ст. 72 Конституции РФ. Кроме того право субъектов РФ на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты РФ связаны общими принципами, установленными государством (РФ), поэтому следует понимать, что права субъектов РФ сводятся к возможности вводить на своей территории налоговые платежи согласно закрытому перечню, установленному на уровне Федерации. Дело в том, что в силу конституционного принципа единства экономического пространства РФ налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Именно этой цели служит такой общий принцип налогообложения, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут вводиться субъектами РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений. В действующем законодательстве данный принцип закреплен в нормах ст. 12 НК РФ. В то же время из ст. 5 (ч. 2 и 3), 72 (п. «и» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ вытекает, что регулирование федеральными законами региональных налогов носит рамочный характер и предполагает, что наполнение соответствующих правовых институтов конкретным юридическим содержанием осуществляется законодателем субъектов РФ. Другими словами, установление налога субъектом РФ означает его право самостоятельно решать — вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог, поскольку исчерпывающий перечень региональных налогов порождает только право, но не обязанность установить налог. Установление регионального налога означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правила предоставления льгот и т.д. Таким образом, право на установление путем введения региональных налогов и иные связанные с этим права (по установлению отдельных элементов налогообложения — налоговых льгот, порядка уплаты налога и т.п.) составляют содержание налоговой компетенции субъектов РФ.

Кроме этого, как вытекает из ст. 8 БК РФ, к ведению субъектов РФ относится распределение региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами, что ежегодно находит детализацию в законе о бюджете субъекта Федерации на текущий год.

Перечисленные полномочия носят общий характер и конкретизируются при их реализации представительными и исполнительными органам власти субъекта РФ.

3. Основы налоговой компетенции муниципального образованияурегулированы ст. 132 Конституции РФ. Согласно ст. 6 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся, в частности, местные финансы, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения. Пополнение бюджета в целях исполнения задач и функций местного самоуправления требует от муниципального образования осуществлять деятельность в сфере налогообложения, которая касается не только местных налогов, но и налогов других уровней налоговой системы. Как отмечается в литературе, налоговая компетенция муниципальных образований связана принципом бюджетного федерализма, свойственного государственному устройству России. Именно поэтому будет неточным ограничивать налоговую компетенцию муниципального образования только полномочиями по отношению к местным налогам ³. Право на получение части налоговых доходов, закрепленных за федерацией и субъектами федерации, корреспондируется с обязанностями последних осуществлять бюджетное регулирование с целью реализации принципа бюджетного федерализма (ст. 7 и 8 БК РФ).

Согласно Закону от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7) к собственным доходам (в частности, к налоговым доходам) местных бюджетов относятся местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами; доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. К собственным доходам местных бюджетов относятся, в том числе, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К указанным доходам относятся: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть НДС; часть акцизов.

Таким образом, рассмотрение налоговой компетенции РФ, субъектов РФ муниципальных образований показывает, что их полномочия в сфере налогообложения не сводятся к простой сумме полномочий представляющих их органов. Нормы налогового права наделяют субъектов различных видов неодинаковыми (по своей сущности) полномочиями. Применительно к общественно-территориальным образованиям (РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям) налоговые полномочия носят лишь общий характер, то есть можно говорить о налоговой компетенции в широком смысле. Налоговые же права и обязанности государственных (муниципальных) органов конкретны по своему содержанию и детально урегулированы законодательством о налогах и сборах РФ, что, по нашему мнению, позволяет говорить о налоговой компетенции в узком смысле.