А.В. Брызгалин

«Структура (элементы) налога: новое содержание
в условиях Налогового кодекса»

1. В настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) (ранее Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации») предусматривает достаточно широкий комплекс обязанностей налогоплательщиков, главной из которых была и остается обязанность полной и своевременной уплаты налогов, которая закреплена в Конституции РФ, где в ст. 57 указано, что «каждый обязан платить законно установленные налоги».

Из данной нормы следует, что налогоплательщик обязан платить лишь законно установленныеналоги. Анализ действующего законодательства, судебно-арбитражной практики, а также определений и постановлений Конституционного суда РФ позволяет говорить о том, что законность установления налога предполагает, как минимум, два основных условия, которым должен отвечать законно установленный налог, а именно:

- налог как конкретно-определенный обязательный взнос в бюджет и возможность его взимания должны быть предусмотрены законодательным актом, принятым и опубликованным в установленном порядке;

- в данном законе должны быть определены основные характеристики данного налога и порядок его взимания — элементы налога.

Если с первым условием все более или менее понятно, поскольку вопросы принятия и опубликования налоговых законов уже давно решены в теории и на практике, и оно не требует детального рассмотрения, то второе условие является относительно новым для российского налогового права, а поэтому, на наш взгляд, недостаточно исследованным и разработанным.

2. Понятие «налог» может рассматриваться с двух самостоятельных позиций — в узком и широком смысле слова. В узком смысле налог представляет собой обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст. 8 НК РФ).

В широком смысле налог — это сложная система отношений, содержащая ряд составляющих. Данная система отношений с правовой точки зрения включает прежде всего отношения по установлению, введению и взиманию (исчислению и уплате) налогов как обязательных платежей в казну государства (вопросы осуществления налогового контроля и применения ответственности за налоговые нарушения лежат за плоскостью понятия «налог», однако составляют наряду с указанными выше отношениями предмет налогового права).

Кроме того, ряд авторов рассматривают налоги не только «с чисто» правовых позиций, но и с точки зрения экономики. Так, по мнению некоторых ученых, налог представляет собой не только правовые отношения и экономическую категорию, но и общественно-политический, социальный институт, некую структуру.

Иначе говоря, налог является комплексным экономико-правовым и общественным явлением и включает совокупность определенных взаимодействующих составляющих, которые именуются в теории права как элементы (структура) налога, элементы налогового обязательства.

Каждый элемент налога имеет самостоятельное юридическое значение, что так или иначе нашло свое отражение в законодательстве или теории налогообложения[54], при этом необходимо отметить, что выделение самостоятельных элементов обусловлено особой важностью налоговых отношений, затрагивающих материальные интересы налогоплательщиков, а к законодательным актам, на основании которых взыскиваются налоги, предъявляются повышенные требования[55].

Так, в п. 6 ст. 3 НК РФ указано, что «при установлении налогов должны быть определены ВСЕ ЭЛЕМЕНТЫ налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить».

Согласно п. 1 ст. 17 НК РФ: «Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и ЭЛЕМЕНТЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога».

Иначе говоря, НК РФ устанавливает следующие элементы, наличие которых является обязательным для установления конкретно-определенного налога, а именно:

- объект налогообложения;

- налоговую базу;

- налоговый период;

- налоговую ставку;

- порядок исчисления налога;

- порядок уплаты налога;

- сроки уплаты налога.

Только при наличии данных элементов налог будет считаться законно установленным и у налогоплательщика возникнет обязанность по его уплате; отсутствие какого-либо элемента из вышеперечисленных означает, что налог не установлен, а следовательно, отсутствуют правовые основания для его взимания. Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 18.02.1997 № 3-П «По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции»«, «одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматривать как их установление, поскольку эти законы не содержат существенных ЭЛЕМЕНТОВ НАЛОГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ»[56].

Таким образом, после принятия и вступления в силу части первой НК РФ элементы налогообложения выступили базовой правовой предпосылкой для определения обязанностей налогоплательщика в структуре налогового правоотношения. Именно обязательное наличие в налоговой сфере первичного звена, изначально предопределяющего структуру налогового правоотношения, то есть отношения, урегулированного нормами налогового права, является одной из самых ярких особенностей налогового права.

Иначе говоря, если налоговый закон не устанавливает всех указанных выше элементов, налог не должен считаться установленным.

3. Необходимо отметить, что налоговое законодательство на различных этапах своего развития предусматривало и другие элементы налога, при наличии которых последний считался законно установленным. Так, в соответствии с п. 2 ст. 11 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: «В целях определения обязанностей налогоплательщика законодательные акты устанавливают и определяют: налогоплательщика (субъект налога); объект и источник налога; единицу налогообложения; налоговую ставку (норму налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад».

Иначе говоря, данный нормативный акт содержал такие элементы налога, не предусмотренные законодательством в настоящее время, как источник налога, единицу налогообложения, налоговый оклад и бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад. В то же время ст. 11 указанного выше Закона не называла в качестве элементов налога налоговую базу, налоговый период, порядок исчисления налога и порядок уплаты налога.

Указанные обстоятельства позволяют делать вывод, что элементов налога как совокупности определенных взаимодействующих составляющих налога, имеющих самостоятельное юридическое значение и содержание данного вопроса, гораздо больше и они отнюдь не ограничиваются теми составляющими, которые перечислены в ст. 17 НК РФ. Здесь, на наш взгляд, следует согласиться с А. Козыриным, по словам которого выделение в составе налогового обязательства его элементов является «понятийным инструментарием», «анатомией налога»[57], его внутренним строением.

В этой связи (со ссылкой на п. 6 ст. 3 НК РФ, в котором указано, что «при установлении налогов должны быть определены ВСЕ элементы налогообложения») можно было бы предположить, что налог будет считаться законно установленным только при определении действительно всех элементов налога, даже тех, которые и не указаны в ст. 17 НК РФ, например таких, как источник налога, единица налогообложения и др.

Однако, мы считаем, что это не так. Статья 3 «Основные начала законодательства о налогах и сборах» НК РФ является общей нормой, и положения, изложенные в ней, в последующем раскрываются в других (специальных) статьях указанного нормативного акта. Статья 17 НК РФ как раз является специально нормой, в которой указано, какие элементы налога являются обязательными для его установления. Иначе говоря, по нашему мнению, для того чтобы налог считался законно установленным, в законодательном акте по налогам и сборам должны быть предусмотрены только элементы, которые перечислены в ст. 17 НК РФ.

Таким образом, можно выделить четыре основных требования, предъявляемых к законодательному акту по налогообложению, касающихся определения в нем элементов налога, при соблюдении которых налог будет считаться законно установленным:

§ в законе должен быть указан круг плательщиков налога (сбора) согласно определенным критериями; элемент налога - налогоплательщик;

§ указано, какие налоги (сборы) должен платить налогоплательщик; элементы налога - объект налога, налогооблагаемая база, налоговый период и налоговая ставка;

§ в законодательном акте должно быть закреплено, когда должен быть уплачен налог (сбор); элемент налога - срок уплаты налога;

§ в каком порядке осуществляется уплата налога; элемент налога - порядок исчисления и уплаты налога.

4. В связи с тем что элементы налога имеют разный правовой статус (одни обязательно должны быть предусмотрены в законодательном акте по налогам и сборам, другие нет), можно попытаться классифицировать элементы налога и выделить три основных группы элементов, которые будут подробнее рассмотрены ниже (выделение тех или иных элементов по признаку важности и значимости довольно условно, поскольку в условиях меняющегося законодательства отнесение тех или иных элементов налога к обязательным или необязательным весьма временно).

Первую группу составляют основные (обязательные) элементы налога, которые обязательно должны быть определены в законодательном акте при установлении налогового обязательства. К ним, как уже отмечалось выше, относятся те элементы налога, которые перечислены в ст. 17 НК РФ, а именно:

- налогоплательщик. Это сам участник налоговых правоотношений — плательщик налогов. Согласно ст. 19 НК РФ налогоплательщиками признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с налоговым законодательством возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и сборы. В соответствии с п. 2 указанной статьи налогоплательщиками в установленном порядке могут являться филиалы и иные обособленные подразделения российских организаций.

Иначе говоря, плательщиками налога являются юридические лица, другие категории плательщиков, физические лица, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги;

- объект налогообложения. В соответствии со ст. 38 НК РФ объектами налогообложения могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую характеристику, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога.

Иными словами, объект налогообложения — это юридический факт или совокупность юридических фактов (юридический состав), с которыми связано возникновение обязанности налогоплательщика уплатить налог.

Ранее в соответствии с п. 2 ст. 11 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» обязанность уплачивать налог возникала у лица при наличии у него объекта налога. В настоящее время данное положение прямо не закреплено в НК РФ, и обязанность налогоплательщика возникает при наличии оснований, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Однако, несмотря на данный факт, мы считаем, что единственным основанием возникновения обязанности по уплате налога являет наличие у налогоплательщика объекта налогообложения;

- налоговая база. Налоговая база (налогооблагаемая база) как элемент налога ранее, как уже отмечалось выше, не рассматривалась законодательством в качестве такового, однако с введением в действие НК РФ определение данного элемента налогового обязательства в законодательном акте стало обязательным для установления налога.

В соответствии со ст. 53 НК РФ налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения. Иначе говоря, налоговая база, представляющая собой количественное выражение объекта налога, тесно примыкает к элементу объекта налога и неразрывно с ним связана. Иными словами, это та база, к которой применяется ставка налога.

Здесь также хотелось бы отметить, что налогооблагаемая база как стоимостное проявление объекта налогообложения может как совпадать, так и не совпадать с последним. Так, например, в соответствии с Законом РФ от 06.12.1991 № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость» объектом обложения данным налогом являются обороты по реализации продукции. Вместе с тем порядок исчисления налога на добавленную стоимость предусматривает включение в налогооблагаемую базу также и других средств, связанных с оплатой товаров (работ, услуг), в частности штрафов, пени, неустоек и др. Иначе говоря, в данном случае налоговая база и объект налога не совпадают, поскольку штрафные санкции за неисполнение хозяйственных договоров не являются реализацией продукции.

Для получения фактических показателей налогооблагаемой базы необходимо ведение соответствующего учета. Основой для получения показателей является бухгалтерский учет. Вместе с тем в ряде случаев возникает необходимость ведения специального учета для целей налогообложения - налогового учета, механизм которого отличен от бухгалтерских методик;

- налоговый период. Для того чтобы обеспечить временную определенность существования налога, необходимо установить налоговый период, то есть срок, в течение которого завершается процесс формирования налогооблагаемой базы и определяется размер налогового обязательства.

В соответствии со ст. 55 НК РФ под налоговым периодом понимается календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате, при этом налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов, по итогам которых уплачиваются авансовые платежи;

- налоговая ставка. Исчисление суммы налога невозможно без применения ставки налога - размера налога, приходящегося на единицу налогообложения. Статья 53 НК РФ определяет данный элемент налога как величину налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы;

- порядок исчисления налога. Порядок исчисления налога - это совокупность определенных действий налогоплательщика по определению суммы налога, подлежащей уплате в бюджет за налоговый период исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот.

В соответствии со ст. 55 НК РФ налогоплательщик обязан самостоятельно исчислить налог. Однако исчисление некоторых налогов (так называемых окладных) осуществляется налоговыми органами;

- порядок уплаты налога. Для упорядочения процедуры внесения налога в бюджет устанавливается порядок уплаты налога, представляющий собой нормативно установленные способы и процедуры внесения налога в бюджет.

Согласно ст. 58 НК РФ уплата налога производится разовой уплатой всей суммы налога либо в ином законодательно установленном порядке, в наличной или безналичной форме, при этом конкретный порядок уплаты налога устанавливается налоговым законодательством применительно к каждому налогу;

- сроки уплаты налога. Сроки уплаты налога - это дата или период, в течение которого налогоплательщик обязан фактически внести налог в бюджет. Согласно ст. 57 НК РФ сроки уплаты налогов и сборов определяются календарной датой или истечением периода времени, исчисляемого годами, кварталами, месяцами, неделями и днями, а также указанием на событие, которое должно наступить или произойти, либо действие, которое должно быть совершено.

Вторую группу составляют элементы налогов, которые не обязательны, но могут быть определены законодательным актом по налогам и сборам, так называемые, факультативные элементы.

Данная группа на сегодняшний день представлена всего лишь одним элементом налога - налоговой льготой. Так, в соответствии с п. 2 ст. 17 НК РФ «в необходимых случаях при установлении в законодательном акте по налогам и сборам могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком».

Под налоговой льготой в соответствии со ст. 56 НК РФ понимается предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать его в меньшем размере.

Третью группу элементов налогов составляют те элементы, которые не предусмотрены в обязательном порядке для установления налога, но так или иначе должны или присутствуют при установлении налогового обязательства — дополнительные элементы налога.

Наличие данной группы обусловлено тем, что данные элементы хотя и не всегда отражаются в нормативном акте, устанавливающем тот или иной налог, но так или иначе участвуют и при установлении налога, и при определении размера налогового обязательства, и при его уплате. Так, например, отсутствие в данном правовом акте указания на источник налога будет говорить не об отсутствии последнего, а лишь о том, что источником налога будет являться чистая прибыль, и т.д. К данной группе элементов, в частности, относятся:

- предмет налога. Предмет налога представляет собой события, вещи и явления материального мира, которые обуславливают и предопределяют объект налогообложения (квартира, земельный участок, экономический эффект (выгода), товар, деньги). Сам по себе предмет налога не порождает налоговых последствий, в тот время как определенное юридическое состояние субъекта по отношению к предмету налога есть основание для возникновения соответствующих налоговых обязательств;

- масштаб налога. Масштаб налога как элемент налога необходим для определения налогооблагаемой базы и представляет собой определенную физическую характеристику или параметр измерения объекта налога (например, мощность автомобиля и др.);

- единица налога также необходима для установления налоговой базы, и данный элемент тесно связан с масштабом налога. Единицей налога следует считать условную единицу принятого масштаба, используемую для количественного выражения налогооблагаемой базы [например, при выборе в качестве масштаба для исчисления таможенной пошлины мощности автомобиля единицей налогообложения может являться лошадиная сила, при выборе для исчисления акцизов в качестве масштаба объема бензина единицей будет являться один литр (в других странах - галлон, баррель и т.д.)];

- источник налога. Источник налога - это тот резерв, соответствующий экономический показатель, за счет которого производится уплата налога (например, прибыль, финансовый результат и т.д.);

- налоговый оклад. Сумма налога, причитающаяся ко взносу в бюджет, именуется налоговым окладом.

Размер налогового обязательства фиксируется в специальном налогово-отчетном документе, называемом налоговый расчет, который должен быть представлен в налоговые органы в установленный срок - срок подачи налогового расчета.

Расчет суммы налога производится по определенной методике (формуле), установленной законодательством и находящей свое отражение в заполнении соответствующих строк и граф налогового расчета;

- получатель налога. Получателем налога является бюджет либо внебюджетный фонд. В зависимости от вида налога, субъектов его установления, порядка уплаты, налог может зачисляться в федеральный, региональный либо местный бюджет.

Что касается внебюджетных фондов, то в настоящее время налоги могут зачисляться только в пять государственных фондов - Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения и Дорожный фонд Российской Федерации.

5. Элементы налога - это своеобразная матрица, алгоритм формирования налоговой сферы, без которых невозможна реализация ни экономических, ни организационных аспектов налоговой системы.

Как было показано выше, каждый из рассмотренных элементов играет определенную и немаловажную роль для обеспечения возможности уплаты налога, а также несет конкретную юридическую функцию; все вышеуказанные элементы, даже те, которые не нашли своего прямого закрепления в обязательных условиях установления налогов, перечисленных в ст. 17 НК РФ, имеют огромное значение для исчисления и уплаты налоговых платежей.

Именно недооценка всей совокупности составляющих налога, то есть неуказание в НК РФ факультативных и дополнительных элементов, является, по нашему мнению, одним из недостатков Кодекса, который требует уточнения в этой части. Это обусловлено тем, что в случае если какой-либо элемент не будет уточнен при установлении налога, последствиями этого может выступить не только конфликтность ситуации, но и последующая невозможность исполнения обязанности по исчислению и уплате налогов при формальном правовом подходе. Иначе говоря, отсутствие хотя бы одного элемента при установлении налога может сделать просто невозможным его уплату либо значительно затруднит и усложнит его исчисление, уплату и соответственно поступление налоговых сумм в бюджет.

Представляется, что в идеале закон о налогах должен содержать все рассмотренные в данной статье элементы, а не только те, которые предусмотрены в настоящее время НК РФ. Выделение в законодательном акте по налогам и сборам действительно всех элементов налога, на наш взгляд, существенно облегчит и упростит процесс взимания налогов, и тогда, верится, придет время, когда каждый налогоплательщик действительно будет точно знать: «какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить».

Адам Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов. том Ι Ι. — Государственное социально-экономическое издательство. Москва 1935 Ленинград

Отдел Ι Ι. О налогах

Прежде чем приступить к рассмотрению отдельных налогов, необходимо предпослать четыре нижеследующих общих положения относительно налогов вообще.

Ι. Поданные государства должны, по возможности, соответственно своей способности и силам участвовать в содержании правительства, т.е. соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства. Расходы правительства по отношению к отдельным лицам, составляющим население большой нации, подобны расходам по управлению большим поместьем, принадлежащим нескольким владельцам, которые все обязаны участвовать в них соответственно своей доле в имении. Соблюдение этого положения или пренебрежение им приводит к так называемому равенству или неравенству обложения. Всякий налог, заметим это раз навсегда, который в конечном счёте падает только на один из этих трёх вышеупомянутых видов дохода, является обязательно неравным, поскольку не затрагивает двух остальных. В дальнейшем рассмотрении различных налогов я редко буду отмечать особенно этот вид неравенства, но в большинстве случаев буду ограничивать свои замечания тем неравенством, которое создаётся отдельным налогом, неравномерно падающим на этот вид частного дохода, который затрагивается им.

Ι Ι. Налог, который обязывается уплачивать каждое отдельное лицо, должен быть точно определён, а не произволен. Срок уплаты, способ платежа, сумма платежа, - всё это должно быть ясно и определено для плательщика и для всякого другого лица. Там, где этого нет, каждое лицо, облагаемое данным налогом, отдаётся в большей или меньшей степени во власть сборщика налогов, который может отягощать налог для всякого неугодного ему плательщика или вымогать для себя угрозой такого отягощения подарок или взятку. Неопределённость обложения развивает наглость и содействует подкупности того разряда людей, которые и без того не пользуются популярностью даже в том случае, если они не отличаются наглостью и подкупностью. Точная определённость того, что каждое отдельное лицо обязано платить, в вопросе налогового обложения представляется делом столь большого значения, что весьма значительная степень неравномерности, как это, по моему мнению, явствует из опыта всех народов, составляет гораздо меньшее зло, чем весьма малая степень неопределённости.

Ι Ι Ι. Каждый налог должен взиматься в то время или тем способом, когда и как плательщику должно быть удобнее всего платить его. Налог на ренту с земли или домов, уплачиваемый в тот именно срок, когда обычно уплачиваются эти ренты, взимается как раз в то время, когда плательщику, по-видимому, удобнее всего внести его или когда у него скорее всего будут на руках деньги для уплаты его. Налоги на такие предметы потребления, которые представляют собою предметы роскоши, в конечном итоге уплачиваются все потребителем и обычно таким способом, какой очень удобен для него. Он уплачивает их понемногу, по мере того как покупает соответствующие товары. И так как он свободен покупать или не покупать их, то его собственная вина, если ему когда-либо приходиться испытывать сколько-нибудь значительное неудобство от таких налогов.

Ι V. Каждый налог должен быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал из карманов народа возможно меньше сверх того, что он приносит казначейству государства. Налог может брать или удерживать из карманов народа гораздо больше, чем он приносит казначейству четырьмя следующими путями: во-первых, собирание его может требовать большого числа чиновников, жалование которых может поглощать большую часть той суммы, какую приносит налог, и вымогательства которых могут обременить народ добавочным налогом; во-вторых, он может затруднять приложение труда населения и препятствовать ему заниматься теми промыслами, которые могут давать средства к существованию и работу большому множеству людей. Обязывая людей платить, он может этим уменьшать или даже уничтожать фонды, которые дали бы им возможность с большей лёгкостью вносить эти платежи. В-третьих, конфискациями и другими наказаниями, которым подвергаются несчастные люди, пытающиеся уклониться от уплаты налога, он может часто разорять их и таким образом уничтожить ту выгоду, которую общество могло бы получить от приложения их капиталов. Неразумный налог создаёт большое искушение для контрабанды, а кары за контрабанду должны усиливаться в соответствии с искушением. Закон, вопреки всем обычным принципам справедливости, сперва создаёт искушение, а потом наказывает тех, кто поддаётся ему, и притом обычно он усиливает наказание соответственно тому самому обстоятельству, которое, несомненно, должно было бы смягчать его, а именно – соответственно искушению совершить преступление[58]. В-четвёртых, подвергая людей частым посещениям и неприятным расспросам сборщиков налогов, он может причинять им много лишних волнений, неприятностей и притеснений; и хотя, неприятности, строго говоря, не представляют собою расхода, однако они, без сомнения, эквивалентны расходу, ценою которого каждый человек готов избавить себя от них. Тем или другим из этих четырёх различных способов налоги часто делаются гораздо более отяготительными для народа, чем полезными для государства.

Очевидная справедливость и польза этих положений обращали на себя большее или меньшее внимание всех народов. Все народы старались по силе своего разумения сделать свои налоги настолько равномерными, как только могли, настолько определёнными, чтобы это было удобно плательщику как в отношении срока и способа уплаты, так и в отношении доли его дохода, которую он отдавал государю, сделать их возможно менее отяготительными для народа. Нижеследующий краткий обзор некоторых главных налогов, существовавших в различные эпохи и в различных странах, должен показать, что усилия эти не у всех народов были в этом отношении одинаково успешны.