Мицкевич Л.А. Принципы государственного управления в Германии и России[21]

Принципы государственного управления в Германии и России [21]

Теория принципов государственного управления (в узком смысле) долгие годы занимала одно из центральных мест в науке советского административного права[22]. К сожалению, в последнее десятилетие теория принципов не находилась в центре внимания науки административного права. В конце 80-х из учебников административного права стали исчезать самостоятельные разделы, посвященные принципам государственного управления, краткое освещение этих вопросов осталось лишь в главах об организации и деятельности органов исполнительной власти.

В связи с этим следует отметить в качестве положительного момента появление в последнее время исследований, посвященных принципам государственного управления, принципам организации и деятельности исполнительной власти, а также принципам административного права[23].

В советский период, когда теория принципов интенсивно рассматривалась[24], продолжались дискуссии по поводу понятия, критериев классификации и систематизации принципов государственного управления[25]. Большинство авторов соглашались с тем, что следует выделять следующие две группы принципов: социально-политические и организационные принципы государственного управления. Эта классификация сложилась на основе предложенного Ц.А. Ямпольской деления принципов на три группы: организационно-политические принципы, организационно-технические принципы построения аппарата управления и организационно-технические принципы деятельности аппарата управления[26]. Это означает, что наряду с идеологическими основами-принципами описывались и принципы организационного характера (принципы управления), которые выводились из анализа объективной управленческой реальности и служили отправной точкой для дальнейшего исследования управленческих явлений и выработки мер по совершенствованию структурных и функциональных характеристик государственного управления. Следовательно, многие теоретические положения о принципах государственного управления, разработанные в советской юридической науке, в значительной части сохраняют свою научную ценность и могут быть применимы при описании современных принципов государственно-управленческой деятельности.

Определение принципов как закономерности, отношения или взаимосвязи общественно-политической природы и других элементов государственного управления, выраженной в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей, позволяет соединить традиционные и современные подходы к определению принципов[27]. Указание на отличительное свойство принципов – их диалектичность (системность)[28] отражает современное и весьма перспективное видение системы принципов именно как системы, что позволяет и требует рассмотрения принципов в их взаимосвязи, когда каждый принцип не может быть охарактеризован в отдельности, без учета зависимости от других принципов, их взаимодополняемости, проникновения одного в другой, усиления или уравновешивания одного принципа другим или другими. Современные исследования по данному вопросу содержат примерно те же группы принципов, описывая их и применительно к государственному управлению, и применительно к организации и деятельности исполнительной власти, а также органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что многие авторы, рассматривая этот вопрос, обычно ставят знак равенства между этими категориями[29].

Думается, что в силу сложности вопроса выявление и описание принципов – это задача специального исследования. Вместе с тем в рамках данного краткого описания можно выделить те принципы, которые называются и не оспариваются большинством авторов, в частности, речь идет о принципах (основных положениях), закрепленных в Конституции РФ. Это принципы разделения властей и относительной самостоятельности исполнительной власти, принципы федерализма, демократизма, законности, принцип участия граждан и их объединений в государственном управлении, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства граждан перед законом. Перечень этих принципов является более четким и конкретным, поскольку они закреплены в нормах права, сформулированы в решениях судов. Эти принципы объединяют в группу конституционных (общественно-политических, социально-политических) принципов [30].

Перечень организационных принципов в большей степени зависит от точки зрения авторов, поскольку речь идет о содержании деятельности органов исполнительной власти – управленческой или организационной деятельности, а исследования по вопросу о принципах управления весьма многочисленны и носят творческий, поисковый характер. Они не закреплены в нормах права, но описаны и общепризнанны специалистами по управлению[31]. К таким принципам можно отнести принцип дифференциации и фиксирования функций и полномочий, принцип иерархичности целей (древа целей), принцип сочетания централизации и децентрализации, различные варианты сочетания отраслевого, территориального, линейного и функционального начал, принцип сочетания коллегиальности и единоначалия при принятии решений и многие другие принципы. Особенное значение организационные принципы приобретают в современных условиях в связи с проводимой в стране административной реформой. Большая часть изменений (как и сама идеология реформы) основаны именно на организационных принципах.

Представляется, что современные условия развития правового государства предъявляют новые требования к теории принципов. Во-первых, появляются принципы, обусловленные новым типом государственного устройства, такие как принцип разделения властей. Во-вторых, наполняются новым содержанием некоторые традиционно выделяемые принципы, такие как законность, участие граждан и их объединений в государственном управлении, гласность. В-третьих, следует называть и описывать новые принципы, характеризующие государственное управление в правовом государстве.

Теория этих принципов является достаточно разработанной в административном праве зарубежных стран. К ним относят, в частности, принцип законности, принцип определенности, предсказуемости (прогнозируемости) и подконтрольности государственного управления; запрет административного произвола, принцип верности и доверия, запрет злоупотребления правом, принцип защиты государства от утраты доверия со стороны граждан, принцип выполнимости, реалистичности государственно-управленческих действий, запрет соединения решения с условием (das Koppelungsverbot), в частности, запрет ставить административные действия в зависимость от тех условий, которые не предусмотрены законодательством, принцип эффективности (оптимизации) государственного управления[32].

Есть достаточные основания полагать, что аналогичные принципы присущи государственно-управленческой деятельности современного Российского государства. Это вывод вытекает из анализа постановлений Конституционного Суда РФ[33], отдельных положений законов[34], в которых сформулированы в той или иной мере следующие принципы:

- принцип правовой справедливости и равенства, на которых должно быть основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве;

- принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям органов государства в области государственного управления (этот принцип предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм);

принцип правовой определенности и связанной с ней предсказуемости нормотворческой деятельности исполнительной власти (Это требование, как и точность, и конкретность правовых норм, которые лежат в основе соответствующих решений правоприменителей, необходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты).

- принцип соразмерности конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам (действия органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих должны быть адекватными, соразмерными инеобходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан);

- запрет произвола и злоупотребления полномочиями.

Думается, что роль и значение этих принципов таковы, что требуется включение их в систему принципов государственного управления и выделение их в качестве предмета специального научного исследования.