Мицкевич Л.А. Основные понятия административного права в контексте административной реформы[35]

Основные понятия административного права в контексте административной реформы [35]

В истории развития науки административного права можно выделить различные периоды в зависимости от того, как складывались отношения административной науки (в российском варианте – теории государственного управления) и науки административного права.

Например, наука административного права Германии первоначально возникла в рамках объемной административной науки и была лишь ее составной частью. В настоящее время немецкая административная наука представляет собой содержательную основу для науки административного права и выглядит как ее собственный стержень. Административная наука изучается юристами как вспомогательная по отношению к административному праву. Одновременно развивается прикладное направление административной науки, обслуживающее потребности администрации, учитывающее современные достижения всей мировой науки и практики. Административная наука разрабатывает рекомендации по совершенствованию правовых и организационных форм деятельности - от принятия законов (и предварительной экспертизы социальных последствий) до определения современного стиля общения государственных служащих с гражданами. Естественно, что реформы государственного управления также разрабатываются в рамках административной науки. Примерно так же выглядело соотношение административной науки и науки административного права во Франции, где и в современных условиях сохраняется ведущая роль Высшей (Национальной) административной школы как научного и методического центра реформирования государственного управления и государственной службы, в частности.

Таким образом, происходит взаимное обогащение и влияние административной науки и науки административного права, что требует, в первую очередь, согласованных исследований и взаимопонимания представителей этих двух отраслей знания, в том числе, относительно научной и правовой терминологии.

Российская наука административного права и теория государственного управления также пережили несколько этапов в развитии их взаимоотношений. Дореволюционное административное право складывалось под влиянием немецкого и французского административного права, но в большей степени – немецкого. Поэтому значительная часть литературы была связана с изложением классических трудов по административному праву Германии, в котором в тот период преобладала школа формально-догматического направления. В связи с этим понятия административной науки в меньшей степени освещались российскими учеными. В послереволюционный период, естественно, основное внимание стало уделяться исследованию теоретических основ нового государственного строя и нового типа государственного управления. Этот период характеризуется наибольшей идеологической связанностью научных исследований. Затем в условиях определенной нарастающей демократизации к 60-70-м годам прошлого столетия появляются работы представителей различных отраслей знания – экономистов, юристов, социальных психологов, посвященные основным направлениям совершенствования управленческой деятельности государства. В литературе возникли дискуссии, связанные с формированием новой науки – теории государственного управления. Значительный вклад в развитие этой теории был внесен учеными-административистами[36]. В своих трудах эти ученые пытались осмыслить и перевести в правовые понятия возникающие категории теории государственного управления, формирующиеся под влиянием экономической теории, теории систем, кибернетики, математики, психологии и т.п. Примером может служить описание содержания деятельности органа государственного управления с помощью теории функций.

После принятия Конституции РФ 1993 г. в период обновления всего законодательство бурно развиваются правовые исследования, поскольку необходимо было осмыслить и систематизировать новые правовые явления и категории. Достаточно часто ученым-административистам приходилось создавать те или иные теории уже после принятия нормативных актов, хотя, конечно, логика правового регулирования требует иного положения вещей – сначала разрабатывается теория того или иного явления, затем предлагаются варианты правового закрепления.

В связи со всем вышесказанным достаточно интересным представляется исследование основных понятий концепции административной реформы и соотношения их с традиционными понятиями науки административного права. Это необходимо, в первую очередь, потому, что достижение целей административной реформы и реализация предусмотренных ею мероприятий должны осуществляться через правовые механизмы. Так, в Концепции административной реформы, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., предусматривается необходимость разработки нормативно-правовой и методической базы для повышения эффективности государственного управления и качества публичных услуг, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и т.д. Кроме того, реализация реформы государственной службы как составной части административной реформы предусматривает разработку должностных регламентов (как части административных регламентов), нормативно-правовой и методической основы оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих и внедрения новых подходов к управлению персоналом в органах государственной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" появились относительно новые типы органов - службы и агентства. Вместо привычных понятий «предметы ведения и полномочия» или «компетенция» на передний план выдвигаются «функции и полномочия». Именно функции как основное содержание деятельности положены в основу построения системы федеральных органов исполнительной власти. Так, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства.

Таким образом, к основным понятиям административной реформы, которые следует соотнести с терминами административного права, относятся следующие: эффективное государственное управление, управление по результатам, функции и полномочия, административные и должностные регламенты, государственные (публичные) услуги.

1. В качестве положительного явления следует отметить возвращение в нормативные акты, а также в научные работы термина «государственное управление». В последнее десятилетие этот термин старались не использовать и чаще всего заменяли другими, более «обтекаемыми» словами, например, «государственное регулирование», «государственное воздействие» и т.п. В конце 90-х годов прошли дискуссии о соотношении понятий “государственное управление” и “исполнительная власть”. В частности, этот вопрос обсуждался большинством авторов, характеризующих предмет административного права[37]. Одни авторы полагали, что в новых реалиях не может существовать государственное управление и этот термин постепенно исчезнет[38], другие считали, что вместо понятия “государственное управление” появилась новая категория - “исполнительная власть”[39], третьи, ссылаясь на законодательство, указывали, что государственное управление сохранилось и как явление, и как правовой термин[40]. В ряде исследований отмечалось, что право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории, в других работах ученые заменяли его понятием «деятельность исполнительной власти», либо «деятельность государственной администрации»[41]. Представляется, что тех ученых, которые отстаивали право термина «государственное управление» на существование, не может не порадовать тот факт, что именно государственное управление, его содержание (функции) государственного управления), а также эффективность государственного управления находятся в самом центре административной реформы. Таким образом, происходит сущностное и терминологическое совпадение мнения ученых-административистов и авторов административной реформы: исполнительная власть реализуется в форме государственного управления [42], содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции [43], повышение эффективности государственного управления означает кардинальное улучшение деятельности органов исполнительной власти [44].

2. Эффективность государственного управления всегда оставалась в центре внимания ученых-административистов, которые при освещении этого вопроса использовали достижения теории государственного управления и экономической теории, в целом[45]. Следует отметить, что в данных исследованиях акцент делался в большей степени на обосновании необходимости повышения эффективности управленческой деятельности, теоретических положениях о возможных путях определения эффективности деятельности государственного аппарата в целом, органа государства и государственного служащего, и в меньшей степени были разработаны конкретные показатели эффективности, но работы в этом отношении проводились. Например, в 70-х годах НИИ Госплана СССР была разработана Методология определения эффективности системы управления отраслью промышленности. На основе этой Методологии предлагались способы определения эффективности деятельности Совета Министров, в частности, по трем этапам: первичному, промежуточному и конечному[46].

Провозглашенное Концепцией административной реформы направление на повышение эффективности государственного управления предполагает повышение эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти с помощью внедрения в этих органах принципов и процедур управления по результатам. Технологии управления по результатам достаточно подробно разработаны и внедрены в зарубежных странах, проводящих реформы государственного управления и государственной службы[47]. В России проводится эксперимент по внедрению управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти в отдельных субъектах РФ[48]. Разрабатывается методология и методики проведения оценки результативности деятельности государственных гражданских служащих[49]. Программа мероприятий административной реформы на 2007 г. предусматривает завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти и в органах исполнительной власти субъектов РФ. Для разработки данной нормативно-правовой базы может оказаться недостаточным знание действующего законодательства и владение приемами юридической техники, юристам потребуется изучение многих положений теории и практики управления, социально-психологических исследований по методам оценки служащих, современных интерактивных методов управления персоналом, применяемых в бизнес-структурах и т.д. Для создания гибкой и эффективной нормативно-правовой базы, регулирующей управление по результатам, потребуется применение междисциплинарного подхода, объединение усилий разных специалистов и освоение юристами основных понятий административной науки (теории государственного управления).

Таким образом, понятие эффективного управления в науке административного права и понятие управления по результатам в административной науке – понятия, частично совпадающие, но требующие соотнесения основных положений, начиная с терминологии и заканчивая математическими формулами.

3. Понятие «функции и полномочия» становится одним из наиболее содержательных понятий нового законодательства и является одним из знаковых терминов административной реформы. Следует соотнести их с традиционными терминами административно-правовой науки – «предметы ведения и полномочия» или «компетенция». Представляется, что значение новой терминологии состоит в том, что замена привычных терминов «предметы ведения и полномочия» или даже термина «компетенция» на подчеркнутое употребление понятия «функции» символизирует принципиальный переход от статусной модели к функциональной модели государственного управления. Переход на управление по результатам, а не в зависимости от статуса органа или должности служащего, переход от финансирования по смете к планированию бюджета в зависимости от предполагаемого результата и реально осуществляемых функций – это звенья одной цепи, точнее, направления одной административной реформы.

Описание дискуссий по поводу понятия компетенции в административном праве уже достаточно подробно было освещено в литературе. Вместе с тем, логика изложения вызывает необходимость еще раз остановиться на некоторых важных положениях.

В науке конституционного права и, соответственно, в законодательстве компетенция долгие годы понималась как совокупность (сумма) предметов ведения и полномочий. Например, К.Ф. Шеремет отмечал, что компетенция состоит из двух элементов: предметов ведения и прав и обязанностей, под предметами обычно имеют в виду те области общественной жизни или те общественные отношения, в которых данный орган " юридически компетентен", то есть, предметы ведения представляют в некотором смысле постоянную основу компетенции[50]. Однако уже в то время другие авторы обращали внимание на то, что предметы ведения как " сферы общественной жизни" не могут быть элементами компетенции органа, поскольку " указание на эти сферы и отношения в правовых нормах служит объективной характеристикой полномочий", " сами же эти предметы ведения служат элементами не компетенции, а той реальной жизни, на которую орган оказывает воздействие" [51]. Следует отметить, что и законодатель вводил именно такое понимание компетенции, определив в ст.2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. " О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", что компетенция - это совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

В 80 годы в отечественном государствоведении развернулась дискуссия по данному вопросу. Представители науки административного права (Б.М. Лазарев, И.Л. Бачило и другие) предложили характеризовать сущность компетенции с позиций не только традиционно юридических, фиксирующих внимание на властных полномочиях, но и с позиций содержания той деятельности, которой занимается орган управления. С этой точки зрения компетенция – не просто сумма элементов (предметов ведения и полномочий), но целостное образование, состоящее из полномочий по определенному кругу вопросов, а еще точнее, из полномочий по осуществлению конкретных функций.

Хотя функции, в отличие от властных полномочий, не считались собственно правовыми категориями, все чаще в нормативных актах стали появляться разделы или статьи, описывающие функции и задачи. Таким образом, в нормативном акте происходит достаточно полное описание компетенции как целостного явления, в котором находит свое отражение и содержательный (управленческий), и юридический аспект.

Такой подход к пониманию компетенции завоевывает все больше сторонников и переходит уже на уровень практических рекомендаций, когда предлагается не просто описывать полномочия по осуществлению ряда функций, но и расчленять их на подфункции, действия и операции, “накладывая” на каждую сферу общественной жизни как на объект деятельности органов исполнительной власти определенную функцию, описывая ее через призму общих и специальных полномочий по ее осуществлению[52].

Тот факт, что функции – не собственно правовые категории, а категории управленческие, вызывает потребность в междисциплинарном подходе к их пониманию, описанию и классификации. Более того, различное понимание категории функций может порождать принципиально разные позиции в оценке мероприятий административной реформы[53]. Следует согласиться с тем, что в положениях об органах в последний период наблюдается различный подход к названию функций, их классификации и соотношению с задачами органа. К сожалению, из учебников административного права последнего десятилетия исчезли разделы, посвященные содержанию, методам и формам государственно-управленческой деятельности, а ведь именно специалисты в области административного права разрабатывают (или должны разрабатывать) положения об органах исполнительной власти. Представляется, что функции как наиболее содержательные понятия, должны стать предметом конструктивного диалога представителей управленческой науки и ученых-административистов.

4.Функции – основные направления деятельности по решению возложенных на орган задач[54], именно для их осуществления органу предоставляются властные полномочия. В качестве элементов властного полномочия в науке административного права выделялись следующие: издание велений - правовых актов, обязательных для всех граждан и всех должностных лиц; защита этих велений от нарушения при помощи принудительной силы государства; обеспечение выполнений велений государства мерами воспитания, убеждения, поощрения; материальное обеспечение выполнения государственных велений путем распоряжения единым фондом государственной собственности" [55].

Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что типичным для отечественной науки административного права было именно такое описание компетенции, в то время как в зарубежном административном праве разделялось властно-обязывающее и позитивное (предоставляющее услуги гражданам) государственное управление[56]. Для осуществления последнего не нужны властные полномочия. Становится очевидным, что и в российской правовой действительности появляется все больше сфер, для реализации функций в которых органам исполнительной власти не нужны властные полномочия. Представляется, что в отечественном административном праве также следует выделять властное и предоставляющее услуги позитивное управление, поскольку конструкция публичных услуг является одним из основных положений административной реформы. Однако нельзя утверждать, что теория публичных услуг государства получила достаточное развитие в отечественной науке[57]. Более того, анализ нормативных актов, принятых в целях реализации основных направлений административной реформы, позволяет предположить, что не всегда четко разделяются «собственно» публичные услуги, предоставляемые гражданам, например, учреждениями социальной сферы (образовательные, медицинские, социальные и т.п.), и акты невластного, «позитивного» государственного управления, которые также называются услугами, но это принципиально иные управленческие действия. Таковы, например, принимаемые в рамках компетенции органа индивидуальные акты, направленные на реализацию субъективных прав граждан.

5. Административные и должностные регламенты – менее привычные термины для российского административного права, поскольку традиционно нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок формирования и осуществления деятельности органов и должностные обязанности служащих, являлись положения об органах и должностные инструкции. Под влиянием западных европейских стран в науке административного права стали интенсивно развиваться идеи о необходимости разработки и принятия законодательства об административных процедурах, регулирующих взаимоотношения граждан и органов исполнительной власти[58]. Регламент – термин, присущий в большей степени англо-саксонской системе права, хотя такие акты, как регламенты законодательных органов или высших органов исполнительной власти были традиционными и для России.

Представляется, что роль и значение административных и должностных регламентов в контексте административной реформы в значительной степени выходит за рамки правового регулирования только внутриорганизационной деятельности органов исполнительной власти. На это указывает, в том числе, наличие разделов о взаимоотношениях органов исполнительной власти с гражданами и организациями, с органами других ветвей власти.

В связи с этим следует еще раз подчеркнуть необходимость разграничения внутриорганизационной и внешненаправленной деятельности органов исполнительной власти. Очевидно, что основное предназначение государственного аппарата - не самоорганизация, не построение структур и систем органов, а управляющее (упорядочивающее) властное воздействие на общество, на граждан и их объединения. Внутренняя организация - это вспомогательная деятельность по отношению к основной - управляющей. Следовательно, основными правовыми нормами, регулирующими деятельность государственного аппарата, должны стать не просто внутриорганизационные нормы, а нормы, определяющие взаимоотношения органа государства и гражданина. В этом смысле термин «административные процедуры» акцентировал внимание на процедурах взаимодействия органов, их должностных лиц с гражданами, а термин «административные регламенты» может быть истолкован, в первую очередь, как ориентированный на регулирование внутриорганизационной деятельности. Хотя, конечно, речь идет преимущественно об акцентах, а не о содержании регламентов, уже принятых и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан и принятия актов органами исполнительной власти[59]. В данном случае наука административного права могла бы оказать позитивное влияние на положения Концепции административной реформы, обратив внимание на различное правовое значение и различные правовые последствия нормативных актов, регулирующих внутриорганизационную деятельность, и нормативных актов, затрагивающих права граждан.

Таким образом, исследование одних и тех же материй представителями административной науки и науки административного права может и должно взаимно обогатить эти исследования и обеспечить более адекватное отражение явлений реальной действительности. Достижение этих целей возможно при условии междисциплинарного диалога (включая конструктивную критику), бережного отношения к традиционным теоретическим конструкциям, учета зарубежного опыта и не безграничных возможностей его адаптации, а также, не в последнюю очередь, умения и желания исследователей воспринять понятия и категории смежных областей знания.