Мицкевич Л.А. Развитие административного права Германии[70]

Современное состояние административной науки и административного права России характеризуется вновь возникшим научным интересом к предмету административного права и его соотношению с наукой государственного управления[71]. Весьма полезным в этом плане может оказаться обращение к истории возникновения и развития административного права Германии. Это обусловлено в значительной степени тем, что административная наука или учение о государственном управлении в Европе в первую очередь связано с развитием административного права Германии и Франции. Именно эти научные исследования оказали самое непосредственное влияние и на становление административного права России[72].

Основным периодом, с которого ученые-административисты[73] Германии начинают описывать государственное (публичное) управление, считается управление в абсолютистском государстве XVII-XVIII вв. Государственное управление этого периода характеризуется стремлением монархов в противостоянии с дворянством сосредоточить в своих руках максимальное количество властных полномочий. Основой для такого всеобъемлющего и активного управления было, с одной стороны, желание собрать финансовые средства для содержания армии и двора с помощью поддержки ремесел и экономики. С другой стороны, в обществе сохранялись патриархальные представления о государстве, считалось, что оно должно заботиться о благополучии не только всего общества (о всеобщем благе), но и о благе (" полном счастье", " блаженстве") отдельного человека. Абсолютистское государство того периода часто обозначают как государство " всеобщего блага", или " полицейское государство". При этом словом " полиция" охватывается вся сфера внутреннего управления. Таким образом, государственное управление данного периода отличается всеохватывающим и чрезвычайно активным, даже интенсивным характером. Это естественным образом сочеталось с отсутствием законодательных рамок для административной власти, то есть отсутствием правовой связанности государственного управления.

Вместе с тем, этот, описываемый в учебниках административного права Германии период, считается началом " новой" истории административного права[74]. Начало же развитию науки административного права положила камералистика[75] - наука о финансах, экономике, хозяйстве и управлении. Камеральная наука возникла в 17 веке в Австрии и Германии, но корнями своими уходит в 16 столетие. Эта управленческая наука появилась в ответ на повышенные потребности в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных. Она объединяла в себе политику, учение об экономике и о государственных финансах, полицейскую науку.

В 18 веке камералистика стала развиваться, ее предмет расширился, а теоретические основы углубились. В университетах Европы были созданы кафедры камералистики, а со второй половины 19 века камералистика стала преподаваться и в университетах России.

Поскольку камералистика этого времени постепенно развивалась в основы административного права, вырабатывая свою терминологию, категорийный аппарат, создавая правовые нормы, постольку это дает почву для высказывающегося современными учеными предложения не называть науку управления того периода административным правом, а именовать ее камералистикой, " камеральной наукой" или " камеральным правом" [76].

В процессе дальнейшего развития из камералистики стало выделяться полицейское право, которое собственно и считается началом административного права в его современном понимании. Наука полицейского права развивалась в трудах И. Юсти, Е.фон Зонненфельса и Г.фон Берга. Эти ученые занимались вопросами улучшения работы полиции, исправительных учреждений и вопросами финансов. С другой стороны, известный государствовед И. Пюттер соединил полицейское управление с задачами публичного права, попытавшись определить место полиции в системе правового государства. Изменяется и само понятие " полиция", сужаясь до рамок обеспечения безопасности, позволяя тем самым появиться самостоятельной категории управления.

Исторические изменения подготовили почву для развития науки административного права. Социальные и экономические реформы, с одной стороны, развитие правовой системы и законодательства, появление новых взглядов, с другой стороны, обусловили переход к позитивному праву и принципам либерального правового государства.

Либеральная буржуазия 19 века выступила против опеки и регламентации со стороны государства, которое олицетворяли монархи их чиновничество. Она требовала уменьшения государственного вмешательства и распространения его только на охрану общественной безопасности, порядка, а также (что особенно важно) ограничения деятельности государственной администрации в этих областях законом. Должны были выделиться для свободного от государственного вмешательства развития частная, общественная и экономическая сферы жизни[77].

Конституции 19 вв. Европе закрепили компромисс между монархом и буржуазией. Главным было то, что до сих пор ничем не ограниченная власть монарха ограничивалась. Это осуществлялось путем закрепления основных прав граждан и участием народных представителей в принятии законов. Управленческая власть оставалась у монарха, но его вмешательство в частную жизнь граждан допускалось лишь на основании закона. Тем самым были сформированы типичные для либерального государства правовые категории: понятие прав и свобод, ограничение вмешательства в права и свободы, правовая связанность действий администрации и т.д. С образованием новых общественных отношений и нового государственно-правового порядка началось формирование науки административного права.

Постепенно, с закреплением в законе прав и обязанностей административной власти, с середины 19 в. появляется наука административного права. В этот период основные успехи связаны с именами Р. Моля и Л. Штейна. Система управления либерального правового государства должна характеризоваться разделением властей, сужением пределов государственного управления (государственного вмешательства), " связанностью" административной власти законом, правовым закреплением взаимоотношений гражданина и государства. Поэтому первые шаги административной власти и административной науки осуществляются в рамках государственного права, а основной труд Л. Штейна называется " Учение об администрации" или " Административная наука" [78] (или " Теория государственного управления"). Наука этого времени характеризуется конкуренцией между учением Л.фон Штейна и работами К. фон Герберса. Первый дает понятие администрации (государственного управления) в системе общества и общественных наук, второй - на основе правовых понятий. С позиций современной науки становится очевидным, что эта конкуренция представляет собой различные подходы к описанию одного и того же явления, в равной мере обогатившие науку административного права.

Административно-правовая наука этого периода прочно связана также с именем О.Майера. В специальной литературе всю историю административной науки Германии описывают как период " до Отто Майера и после Отто Майера" [79]. Его учебник административного права является классическим изложением административного права либерального правового государства[80], главным условием которого является правовое закрепление и правовая " связанность" (ограничение законом) деятельности административной власти, ее вмешательства в жизнь граждан, при этом вмешательство должно осуществляться только в правовой форме административного акта. Последний и становится центральным понятием системы административного права.

Следующий этап в развитии административно-праовой науки связан с возникновением нового немецкого рейха, когда были приняты важнейшие административные законы. Наряду с законодательством о юстиции возникает самоуправление и система административных судов, которые вскоре начинают играть важнейшую роль в развитии административного права[81]. Ряд основополагающих принципов современного административного права первоначально был разработан и сформулирован в административном судопроизводстве того периода, в частности, в административно-процессуальном законодательстве Пруссии.

Некоторое время наука административного права и административная наука продолжают развиваться параллельно, но изданный после первой мировой войны учебник В.Еллинека " Административное право" объединил два существовавших отдельно подхода - учение о государственном управлении как общественную науку и правовые методы[82].

Значительный вклад в развитие науки административного права внес Э. Форстхофф. Хотя он предлагал несколько иную схему исторического деления (судебное государство, полицейское государство и правовое государство), главное отличие полицейского и правового государства он также связывал с возникновением и наличием административного права[83]. Это объясняется тем, что государственное управление в полицейском государстве не могло быть предметом систематической правовой науки, так как в условиях неограниченной власти монарха осуществление государственного управления для достижения государственных целей не могло быть правовым процессом в строгом смысле этого слова. Известно, что любое право предполагает ограничения, правовые барьеры. Но полноценные правовые ограничения отсутствовали как во взаимоотношениях государственной власти и граждан, так и во внутренних отношениях администрации[84].

На дальнейшее развитие административного права Германии повлияли административная наука и административное право Франции. Э.Форстхофф ввел понятие " Daseinvorsorge" (дословно " забота о существовании") и описал администрацию как субъекта, предоставляющего публичные услуги.

Во второй половине 60-х гг. усиливается дискуссия о влиянии конституции и новых задач, стоящих перед государственным управлением, на задачи, методы и понятия административно-правовой науки. П. Бадура предложил наиболее полное описание государственного управления в условиях либерального правового государства[85].

Современное административное право Германии исходит из положений о сущности и задачах социального правового государства. Такое государство должно заботиться о социальной защищенности каждого человека и одновременно учитывать проблемы современного индустриального общества. Оно должно предоставлять гражданам услуги в различных областях общественной жизни, воздействовать на формирование экономических и иных общественных процессов. Иными словами, обширные задачи социального государства выглядят в первую очередь как задачи именно государственного управления. Как отмечают исследователи, обусловленное этим дальнейшее расширение и возрастание управленческой деятельности привели к тому, что " сегодняшнее государство можно охарактеризовать именно как управленческое (или административное) государство (Verwaltungsstaat)" [86].

В современных условиях в 80-е годы в Германии вновь возник интерес к исследованию истории административной науки и административного права. Издано пятитомное исследование по истории администрации, которое содержит общеполитические, конституционные, социально-экономические и исторические аспекты развития учения о государстве и государственном управлении. При этом специально следует отметить, что изучение истории администрации рассматривается не просто как момент общей культуры, но как основа для перспектив будущей науки административного права. Вызывает уважение то обстоятельство, что каждый учебник административного права обязательно содержит раздел об истории его развития.

Таким образом, наука административного права Германии первоначально возникла в рамках объемной административной науки, но в настоящее время выглядит как ее собственная основа, собственный стержень. Административная же наука изучается юристами как вспомогательная по отношению к административному праву. Одновременно развивается прикладное направление административной науки, обслуживающее потребности администрации, создаваемое на основе современных достижений всей мировой науки и практики и включающее в себя разработку рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных форм деятельности - от принятия законов (и предварительной экспертизы социальных последствий) до определения современного стиля общения государственных служащих с гражданами.

В заключение можно сделать следующие основные выводы.

1. Предпосылками для становления немецкого административного права в его современном понимании явились описанные выше исторические процессы:

а) разделение властей и связанная с этим необходимость правового разграничения их компетенции;

б) признание и правовое закрепление основных прав и свобод граждан, потребовавшее правового ограничения вмешательства государства в личную и имущественную сторону жизни граждан;

в) введение в правовые рамки деятельности администрации, включая внутреннее управление;

г) создание административных судов для разрешения административных споров.

2. Первоначально административное право развивалось в рамках административной науки.

3. Роль современного административного права чрезвычайно велика и будет возрастать, поскольку понимание государственного управления в позитивном смысле как осуществляющего задачи социального государства позволяет охарактеризовать это государство именно как управленческое (управляющее, административное).

4. Изучение истории становления административного права как социального явления выступает в качестве необходимого условия квалифицированной подготовки юристов, а также является основой для правильного определения тенденций развития самого государственного управления.

Представляется, что указанные выводы могут оказать неоценимую услугу в определении места и роли современного административного права России, помочь определить основные пути и направления развития приоритетных научных исследований и поставить первоочередные задачи для совершенствования законодательства. Это исследование еще раз подтверждает имеющиеся в отечественной науке административного права настойчивые предложения о необходимости принятия первоочередных законов об организации и деятельности исполнительной власти, о системе и структуре органов, о взаимоотношениях гражданина и органов исполнительной власти, об административных актах, административном процессе, административных судах. У современной России есть уникальный шанс - возможность создавать законодательство и строить государственность на основе всего богатства мировой и отечественной правовой и управленческой науки и практики, используя все исторические уроки как других государств, так и самой России.