Мицкевич Л.А. Соотношение некоторых понятий в конституционном и административном праве[127]

Соотношение некоторых понятий в конституционном и административном праве [127]

Конституционное право РФ как ведущая отрасль права России закрепляет и регулирует общественные отношения, обеспечивающие организационное и функциональное единство общества как целостной социальной системы [128].

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений, связанных с деятельностью одной из ветвей государственной власти – исполнительной власти. Отношения эти по своему характеру являются государственно-управленческими, в них непосредственно выражается государственный (публичный) интерес, государственная управляющая воля [129].

Одним из основных понятий, как для конституционного, так и для административного права является понятие государственного органа, в том числе понятие органа исполнительной власти.

В конституционном праве под государственным органом понимается составная часть единой системы органов государственной власти, являющаяся гражданином или коллективом граждан, наделенными государственно-властными полномочиями, уполномоченными государством на осуществление его задач и функций и действующими в установленном государством порядке[130]. При этом отмечается, что государственно-властные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов, под которой следует понимать “совокупность предметов их ведения и полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения”[131]. Таким образом, другим, очень важным понятием для характеристики органа государства в отличие от любой другой организации является понятие компетенции.

Административно-правовое определение органа исполнительной власти исходит, прежде всего, из того, что это орган государства, являющийся органичной частью единой системы исполнительной власти, обладающий определенным правовым статусом, действующий от имени государства, имеющий организационную структуру, наделенный компетенцией (государственно-властными полномочиями), имеющий подзаконный характер, свои собственные формы и методы деятельности[132].

Как можно увидеть, данные подходы к определению органа государства имеют много общего (указание на то, что это – часть государственного аппарата, признак обладания государственно-властными полномочиями, осуществление задач и функций государства и др.).

Вместе с тем существенные различия обнаруживаются в том, считать ли органом государства не только коллективные образования, но и индивидуальных субъектов права – физических лиц. В конституционном праве органами признаются как коллективные образования, так и отдельные граждане, обладающие вышеперечисленными признаками. К таковым относится, например, Президент Российской Федерации[133].

Административно-правовая наука считает органами государства только коллективные образования, выделяя такой признак органа, как наличие собственной организационной структуры.

Индивидуальные субъекты административного права, обладающие государственно-властными полномочиями, называются лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации или государственные должности государственной службы[134]. Так, в соответствии со ст.1 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 5 июля 1995 г. к государственным должностям категории “А” относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.)

Орган в отличие от индивидуального субъекта – физического лица – является структурно организованным, он состоит из структурных подразделений, которые, в свою очередь, состоят из должностей, все это находит правовое закрепление в положении об органе (или в другом компетенционном акте), а также в штатном расписании. Этот момент представляется достаточно важным в характеристике органа государства, поскольку позволяет обогатить правовые представления положениями науки управления и теории организации. С этих позиций не вызывает сомнения, что орган государства представляет собой конкретную разновидность организации, теория же организации нашла достаточное освещение в исследованиях как российских, так и зарубежных ученых (Ф. Тэйлор, А. Файоль, М. Вебер, А.А. Богданов).

Организационная структура понимается не просто как состав (совокупность) подразделений, из которых состоит орган, но и, что очень важно, включает в себя схему распределения между ними функций и полномочий, а также систему (формы) взаимоотношений (взаимодействия) этих подразделений. Организационная структура органа предопределяется тем, какие задачи и функции возлагаются на данный орган, для каких целей он создан. Рациональная структура должна обеспечить максимальную эффективность его работы, нерационально организованная структура отрицательно сказывается на функционировании органа, что влечет негативные последствия для работы всего государственного аппарата.

Кроме содержательного, управленческого значения таких категорий как “структура” органа, следует отметить и правовой аспект этого понятия. Речь идет, в частности, об употреблении данного термина в законодательстве. Известные конституционные положения о том, что Президент Российской Федерации утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума посчитала не поддающимися однозначному толкованию и обратилась с запросом в Конституционный Суд РФ. Это обстоятельство вызвано тем, что обычно термин “структура” применяется в отношении конкретной организации или органа и характеризует его внутреннее устройство, когда же речь идет о совокупности органов, связанных организационным или функциональным единством, употребляется термин “система”. Таким образом, относительно всех органов исполнительной власти в их единстве, взаимосвязи, можно употреблять термин “система”, структура же этой системы есть совокупность этих органов, схема распределения между ними полномочий и функций, но тогда это не “структура федеральных органов исполнительной власти”, а структура системы федеральных органов исполнительной власти. Конструкция “структура федеральных органов исполнительной власти” воспринимается с традиционных позиций науки управления как внутренняя организация каждого конкретного органа исполнительной власти, то есть его внутренняя структура.

Столь же важно однозначное понимание структуры органа и для правотворческой и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации, поскольку это связано с распределением полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.

В соответствии с п.7ст. 44 Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” к компетенции краевого, областного Совета народных депутатов относилось утверждение схемы управления краем, областью, структуры органов краевой, областной администрации и положений о них. В практике деятельности органов государственной власти Красноярского края известен случай, когда краевой Совет не утвердил предложенную администрацией структуру ее органов, поскольку в проекте содержался только перечень органов администрации, но не были предусмотрены остальные элементы, входящие в понятие “структура”, а именно, схема распределения полномочий, функций и взаимоотношений между ними.

Вопрос о структуре органа исполнительной власти неоднократно становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, исследующего соответствие Конституции РФ норм уставов субъектов РФ, определяющих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации[135].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что существенным признаком, отличающим орган государства (как коллективное образование) от индивидуальных субъектов права (например, физических лиц, занимающих государственные должности, в том числе, государственных служащих) является наличие собственной организационной структуры. Поэтому отнесение к органам государства граждан исключает из характеристики органов государства весьма важный признак – наличие внутренней структуры, которая является сущностной чертой любой организации.

Следующим очень важным признаком органа государства является наличие государственно-властных полномочий, которые составляют “стержень” компетенции[136].

В науке конституционного права и, соответственно, в законодательстве компетенция понимается традиционно как совокупность (сумма) предметов ведения и полномочий. В 80 годы в государствоведении развернулась дискуссия по данному вопросу, представители науки административного права (Б.М. Лазарев, И.Л. Бачило, М.И. Пискотин и другие), применяя к правовым понятиям положения новейшей теории управления, предложили характеризовать сущность компетенции не только с позиций наличия властных полномочий, но и с позиций содержания той деятельности, которой занимается субъект управления. С этой точки зрения компетенция – не просто сумма разнопорядковых элементов (предметов ведения и полномочий), но целостное образование (система), состоящее из полномочий по определенному кругу вопросов, а еще точнее, из полномочий по осуществлению конкретных функций. Хотя функции не относят обычно к юридическим явлениям, в последнее время все чаще в компетенционных актах появляются разделы или статьи, озаглавленные как “ Задачи и функции …” или “Функции и полномочия…”. Таким образом, в нормативном акте происходит достаточно полное описание компетенции как целостного явления, в котором находит свое отражение и содержательный, и юридический аспект.

Иной подход к правовому закреплению компетенции как суммы предметов ведения и полномочий может вызвать определенные трудности, связанные, например, с их разграничением. При системном подходе у каждого органа образуется своя собственная компетенция, состоящая из функций и полномочий по их выполнению, ее полное описание для каждого органа и составляет, таким образом, сущность разграничения. При ином подходе считается, что следует разделить отдельно предметы ведения и отдельно – полномочия. Но предметы ведения – это области общественной жизни, например, государственная собственность, финансы, общественный порядок, государственная граница и т.д. В таком случае, представляется, можно говорить лишь о разграничении конкретных объектов (предприятий, участков границы, территорий).

Разграничение полномочий не в рамках компетенции тоже представляется трудно выполнимым, если речь идет просто о полномочиях, таких как “право контролировать…”, “право утверждать…”, “право согласовывать, направлять, контролировать…” и т.д. Очевидно, что абстрактное полномочие, не продолженное указанием на функцию, по поводу которой оно предоставляется, невозможно ни описать, ни разграничить. Иное же описание – полномочия по определенному кругу вопросов - и составляет сущность системного подхода к определению компетенции.

Весьма плодотворным для данной проблемы является подход, при котором предлагается не просто описывать полномочия по осуществлению ряда функций, но и расчленять их на подфункции, действия и операции, “накладывая” на каждую сферу общественной жизни как на объект деятельности органов исполнительной власти определенную функцию, описывая ее через призму общих и специальных полномочий по ее осуществлению.[137]

Рекомендации по классификации функций, способам юридического закрепления полномочий (“компетенционно-рамочный, закрытый, открытый перечень, перечень с допущением других нормативно-установленных полномочий), предлагаемые учеными-административистами [138], способствуют совершенствованию статутных актов с точки зрения не только юридической техники, но и их содержания.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исследование понятий, используемых в различных отраслях права (в частности, в конституционном и административном праве), их сопоставление и объяснение, может служить способом не просто взаимного обогащения научных представлений, преподавания учебного материала, но и основой для выработки рекомендаций по совершенствованию практики подготовки статутных нормативных актов как на уровне федеральных органов, так и в субъектах Российской Федерации.