Приходько Е.Г. Значение и группы требований, предъявляемых к государственным служащим[158]

Значение и группы требований, предъявляемых к государственным служащим [158]

Применение мер поощрения, продвижение по службе, привлечение к дисциплинарной или иной юридической ответственности – для решения этих и других вопросов государственной службы требуется объективная оценка деятельности государственных служащих, что в значительной степени зависит от чёткости формулирования критериев этой деятельности. Представляется, что эти критерии, в свою очередь, должны базироваться на предъявляемых к служащим требованиях, в конечном счете, отражающих ожидания общества.

Как известно, основная цель государственного управления всегда лежит вне рамок управления, то есть определяется обществом. Общество выступает в качестве системы более высокого уровня по отношению к системе «государство» (имеется в виду государственный аппарат). Именно общество ставит перед государством задачи и ожидает от него соответствующей деятельности. Эффективность государственному управлению гарантируется лишь тогда, когда в регулировании системы общественных отношений оно опирается на понимание объективных закономерностей, а тем самым на выражаемые в этих закономерностях потребности, интересы и действия людей[159]. Требования, которые общество предъявляет к государству, последнее, в свою очередь, трансформирует и предъявляет к государственным служащим как своим представителям и исполнителям государственной воли. Следовательно, изменение общественных отношений и ожиданий изменяет и предъявляемые к государственным служащим требования.

На основе анализа законодательства представляется возможным систематизировать предъявляемые к государственным служащим требования, выделив следующие их группы. Первая группа требований, предъявляемых к государственным служащим, включает требования к профессиональным и личностным качествам служащих. Ко второй группе можно отнести требования, закреплённые в нормативных правовых актах, и требования, не закреплённые в нормативных правовых актах.

Если исходить из определения профессионализма как глубокого и всестороннего знания и владения практическими навыками в какой-то области общественно-полезной деятельности[160], то требования к профессиональным качествам государственных служащих можно определить как требования к уровню знаний, владению навыками в отдельной области социально-полезной деятельности.

Требования к профессиональным качествам можно разделить на требования, определяемые, во-первых, специальностью служащего; во-вторых, должностью, занимаемой государственным служащим; в-третьих, публичным характером государственной службы. Следует специально отметить, что требования, определяемые должностью, обусловлены категорией, группой государственной должности государственной службы и видом государственного органа, в штате которого установлена должность.

Выделение требований к личностным качествам государственных служащих, в первую очередь, к качествам, проявляющимся в отношениях с другими людьми, обусловлено управленческим характером деятельности государственных служащих, необходимостью работы в коллективе и непосредственного общения с гражданами при осуществлении служебных обязанностей. Вместе с тем, следует отметить, что личностные качества можно условно разделить на внутренние (сущностные), которые лежат в основе человеческих поступков, и внешние, которые проявляются в общении и совместной деятельности. Личностные качества государственных служащих играют не последнюю роль в создании образа представителя государства в общественном сознании. Качества, проявляющиеся в совместной деятельности, в своей совокупности обусловливают эффективность деятельности личности в группе (для государственного служащего в качестве группы выступает коллектив государственного органа). Вместе с тем вклад каждой личности является важной составляющей эффективности деятельности всей группы. Этот вклад определяется тем, насколько личность умеет взаимодействовать с другими, сотрудничать с ними, участвовать в принятии коллективного решения, разрешать конфликты, соподчинять другим свой индивидуальный стиль деятельности, воспринимать нововведения и т.д.[161].

В отличие от требований к профессиональным качествам, требования к личностным качествам зафиксированы в нормативных актах в самой общей форме. Так, при поступлении на государственную службу к будущим государственным служащим предъявляются как требования к профессиональным качествам, так и требования к личностным качествам. В п. 13 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы установлено, что «при проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам методы оценки профессиональныхи личностных качеств кандидатов. При оценке указанных качеств конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований и требований должностной инструкции»[162]. Можно предположить, что наибольшую трудность при оценке представляют требования, не формализованные в нормативных актах.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, закреплено в качестве одного из принципов государственной службы Российской Федерации (п. 7 ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»[163]). Однако дальнейшая конкретизация этого принципа должна быть осуществлена путём установления основных требований в нормативных правовых актах.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» выделяются требования при поступлении на государственную службу и требования к государственным служащим при прохождении службы, которые описаны как квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы.

К квалификационным требованиям в законе отнесены требования, во-первых, к уровню профессионального образования; во-вторых, к стажу и опыту работы по специальности; в-третьих, к уровню знаний нормативных актов применительно к исполнению должностных обязанностей.

Следовательно, по федеральному закону, квалификационные требования – это требования к профессиональным качествам служащих, предъявляемые при прохождении государственной службы по государственной должности государственной службы определённой группы.

Кроме указанных требований, в ч. 5 ст. 6 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» обозначены также «другие требования к государственным должностям государственной службы». Можно предположить, что имеются в виду другие требования, предъявляемые к государственным служащим по должностям, которые они занимают. Эти требования могут устанавливаться федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами государственных органов – в отношении государственных служащих этих государственных органов.

Соответствие государственных служащих предъявляемым к ним требованиям при прохождении государственной службы проверяется в ходе аттестации. Исходя из целей аттестации, закреплённых в соответствующих нормативных правовых актах, проверке подвергаются в первую очередь профессиональные качества служащих. Например, аттестация федерального государственного служащего наряду с другими целями призвана способствовать определению уровня профессиональной подготовки служащего, решению вопроса о присвоении федеральному государственному служащему очередного квалификационного разряда[164].

Часть требований, предъявляемых к государственным служащим на практике, не формализована, то есть они не закреплены в нормативных правовых актах, должностных инструкциях и т.п. Например, грамотность, умения работать на компьютере, пользоваться современными средствами связи, знание иностранного языка, подразумеваются в качестве требований, но не всегда находят отражение в нормах права.

Неоднократно поднимался и поднимается вопрос об этических требованиях, предъявляемых к лицам, находящимся на государственной службе. В Российской Федерации предложен проект Федерального закона «Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации», основанный на положениях Модельного кодекса поведения для государственных служащих от 11 мая 2000 г., рекомендованного Комитетом министров Совета Европы. Из текста Модельного кодекса следует, что он предназначен для уточнения норм поведения и честности, для информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. Например, в ст. 9 этого акта записано, что государственный служащий обязан всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов.

Президентом Российской Федерации утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих[165], в основе которых лежат отдельные требования к профессиональным и личностным качествам. Анализ данных принципов позволяет утверждать, что они направлены на обеспечение беспристрастности государственных служащих при осуществлении служебных обязанностей, снижение количества конфликтов между частными и публичными интересами.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях также имеется опыт правового регулирования требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим[166]. Например, Квалификационные требования к муниципальным служащим г. Красноярска, утверждённые постановлением администрации города от 22 апреля 1999 г., содержат не только общие требования к образованию и опыту работы, но и требования к знаниям (нормативных актов и предметной области своей деятельности), умениям (умению работать с информацией, проводить анализ, коммуникативным и организаторским умениям). В соответствии с этими требованиями разработана шкала оценки деятельности муниципальных служащих г. Красноярска.

Таким образом, требования к государственным служащим, а также к муниципальным служащим, частично закреплены в нормативных правовых актах. Что касается реализации норм, содержащих требования к государственным служащим, то представляется возможным организовать в рамках программ повышения квалификации государственных служащих семинары, тренинги, иные практические занятия, направленные на формирование профессиональных и личностных качеств, моделей поведения, соответствующих статусу государственного служащего.

Подводя итог вышесказанному, следует ещё раз подчеркнуть, что глубинным основанием для определения требований, предъявляемых к государственным служащим, должны быть ожидания общества, интересы и потребности всего населения. Указанные требования предъявляются как к профессиональным, так и к личностным качествам государственных служащих. Поскольку эти требования лежат в основе объективной оценки деятельности служащих, они должны быть чётко и ясно сформулированы в правовых актах различного уровня.