Приходько Е.Г. Требования, предъявляемые к государственным служащим, осуществляющим функции по представлению государственных услуг[167]

Требования, предъявляемые к государственным служащим, осуществляющим функции по представлению государственных услуг [167]

Легальное определение государственных услуг дано в п. 2 указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Данное определение применимо к характеристике содержания деятельности федеральных агентств и рассматривается как описание самостоятельного направления деятельности органов исполнительной власти (наряду с такими направлениями, как принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор, управление государственным имуществом).

Вместе с тем, в последующем, в правовых актах при использовании термина «государственные услуги» стал вкладываться иной смысл в понятие одноимённой функции. Так, в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (п. 1.21) под государственными услугами понимается деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти без указания вида органа: «федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают … перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование». Следовательно, в данном случае может быть сделан вывод о том, что услугами являются и функции федеральных министерств, и функции федеральных служб.

В Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, с одной стороны, оказание государственных услуг отделяется от иной деятельности государственных органов, но, с другой стороны, в формулировках данного акта не учитывается, что оказание государственных услуг также является функцией государственных органов. В развитие положений Порядка разработки и утверждения административных регламентов Правительственной комиссией по проведению административной реформы был утверждён перечень наиболее приоритетных регламентов, в котором общим списком перечислены типичные функции и услуги, между которыми, очевидно, поставлен знак равенства. В этом списке оказались и лицензирование, и выдача разрешений, и проведение исследований, и дача разъяснений, и оказание информационно-консультационных услуг.

Таким образом, опираясь на анализ текстов нормативных актов, можно утверждать, что единообразное понимание государственных услуг в РФ ещё не сложилось. В результате, термином «государственные услуги» могут обозначаться:

1. Все направления деятельности государства и его органов, в том числе органов исполнительной власти, имеющие внешнего получателя (исходя из договорной теории, согласно которой государство обязано через свои органы предоставлять населению определённые услуги, «служить» гражданам);

2. Те направления деятельности, которые характеризуются массовостью, социальной значимостью, типичностью, то есть буквально те направления деятельности, которые осуществляются органами исполнительной власти в непосредственном контакте с гражданами, представителями организаций;

3. Одно из направлений деятельности федеральных агентств, состоящее в невластном взаимодействии данных органов (подведомственных или подконтрольных им организаций) с гражданами по поводу реализации последними своих субъективных публичных прав позитивного (не юрисдикционного) характера, а в ряде случаев – по поводу реализации юридических обязанностей.

Многоаспектность понятия государственных услуг, вероятно, обусловлена тем, что понятие используется в рамках различных направлений административной реформы: для разграничения функций органов исполнительной власти, для оптимизации бюджетных обязательств, для определения ответственности за осуществление того или иного направления деятельности публичной власти. Вместе с тем, представляется, что при любом подходе к пониманию государственных услуг, появление такого вида деятельности, как оказание (предоставление) государственных услуг с необходимостью вызывает изменение требований, предъявляемых к государственным служащим, осуществляющим данный вид деятельности. При этом следует учитывать, что государственные услуги преимущественно оказываются гражданскими служащими.

Понятие требований к государственным гражданским служащим включает социальный и правовой аспекты. Социальный аспект требований, предъявляемых к государственным гражданским служащим состоит в том, что требования есть ожидания того, что служащие проявят определённые свойства и качества. Эффект ожиданий связан с наличием социальной роли государственного служащего, под которой понимается нормативно одобренный образ поведения государственного служащего, ожидаемый от каждого, занимающего данную позицию. Источником ожиданий к государственному служащему, в зависимости от того, какого уровня рассматривается социальная система, выступают общество в лице граждан – налогоплательщиков и потребителей государственных услуг, – и коллектив государственного органа, его структурного подразделения. Ожидания потребителей государственных услуг можно продемонстрировать на данных опросов посетителей государственных органов. Традиционными ожиданиями являются внимательность, вежливость, отсутствие материальной заинтересованности, способность быстро реагировать на возникающие затруднения и разрешать их, готовность предоставить точную информацию и др[168].

Правовой аспект требований, предъявляемых к государственным служащим, состоит в их обязательности для служащих. Соблюдение или несоблюдение требований влечёт возникновение, изменение или прекращение правоотношения государственной службы. Наличие необходимых и ожидаемых качеств и свойств оценивается при поступлении на государственную службу, а затем установленные качества и свойства должны найти своё проявление в государственно-служебной деятельности и поведении, связанном с этой деятельностью. Следовательно, социальные ожидания должны трансформироваться государством в обязательные для государственных служащих правила, соблюдение которых влияет на продвижение по службе, на оплату деятельности служащих, на поощрение служащих, предоставление им государственных гарантий и т.д. При чём соблюдение или несоблюдение требований можно оценить исходя из соответствия деятельности служащего показателям результативности и эффективности по должности.

Содержание требований, предъявляемых к государственным гражданским служащим, составляют те качества и свойства служащих, которые являются потенциалами их профессиональной служебной деятельности. Требования, предъявляемые к государственным гражданским служащим, могут быть описаны и нормативно закреплены через объективные характеристики при установлении параметров социальной роли гражданского служащего (например, гражданство, возраст и т.п.) и через субъективные характеристики(направленность, способности, характер) при установлении необходимых для деятельности служащего свойств и качеств. Объективные характеристики лишь предполагают наличие определённых свойств и качеств, в то время как субъективные характеристики их описывают.

Требования к поведению гражданского служащего (ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ») указывают на моральные качества служащего, проявляющиеся в служебном общении с гражданами, сослуживцами, руководителями и подчинёнными. Требования к деятельности гражданского служащего указывают на качества и свойства, позволяющие успешно осуществлять государственно-служебную деятельность – исполнять должностные обязанности и достигать необходимых результатов.

Требования, предъявляемые к служебному поведению являются по своей сути этическими требованиями. Этические требования составляют ядро других требований, предъявляемых в процессе осуществления государственно-служебной деятельности. Они предопределены основным смыслом государственной службы – служением государственным и общественным интересам, общему благу. Вместе с тем природа этих требований такова, что их соблюдение может приниматься во внимание при решении вопроса о должностном росте служащего, но несоблюдение этих требований не влечёт прямых правовых последствий.

Применяя теорию требований к государственным служащим, осуществляющим функции по предоставлению государственных услуг, важно акцентировать внимание на следующем:

1. Функциональная направленность деятельности государственного органа предопределяет те качества государственных служащих, проявление которых необходимо для успешной реализации функций;

2 Предоставление государственных услуг требует от служащего направленности его личности на служение публичным интересам и восприятия граждан (потребителей государственных услуг) как клиентов государственных органов, оплачивающих деятельность этих органов (иногда оплачивающих дважды – через налоги и через оплату услуг);

3. В предоставлении услуги следует различать результат услуги и процесс предоставления услуги, которые в равной мере важны для потребителя. Поэтому служащий должен обладать и профессиональными качествами, наличие которых влияет преимущественно на результат деятельности, и социальными (в том числе коммуникативными) качествами, которые проявляются в процессе предоставления государственной услуги;

4. Учитывая, что потребителем государственной услуги является гражданин, оценка соблюдения служащим предъявляемых требований должна базироваться, в том числе, на внешней оценке – например, опросах посетителей, клиентов государственных органов.