Студопедия

Главная страница Случайная страница

КАТЕГОРИИ:

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника






А. Ф. Васильева






 

Учение о публичных услугах в административном праве германии: теория Э. Форстхоффа [181]

 

В науке административного права последних лет учеными все чаще употребляются термины «государственная услуга», «управление по предоставлению государственных услуг», «позитивное государственное управление»[182]. В самый последний период эти термины стали употребляться в законодательстве. Так, Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 с изменениями от 20.05.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые нормативно предусмотрена функция по оказанию государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами[183]. В этом положении указано кто предоставляет услуги (федеральные органы исполнительной власти или подведомственные им учреждения, иные организации), каким образом (непосредственно или опосредованно, безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам), в какой области (образование, здравоохранение, социальная защита населения и др.), кто является адресатом получения услуги (граждане и организации). Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобр. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р в качестве одной из основных целей административной реформы предусматривает повышение качества и доступности государственных услуг[184]. Таким образом, хотя понятие государственной услуги встречается в действующем законодательстве, но оно требует дальнейших исследований.

Понятие публичной (государственной) услуги является относительно новым для российского законодательства, но не является абсолютно неизвестным для науки административного права. Так, одной из задач реформирования государственного управления в большинстве стран называется повышение качества предоставления публичных услуг[185]. Следовательно, для понимания сущности этих относительно новых для российского административного права понятий представляется целесообразным обратиться к опыту зарубежных стран, в которых государство уже значительный период времени предоставляет публичные (государственные) услуги, а административная наука достаточно подробно описывает сущность управления по предоставлению публичных услуг. Обращение к опыту зарубежных стран предполагает применение сравнительно-правового метода, позволяющего учитывать научные достижения в области политической философии, истории права и т.п.[186]. Предметом исследования в данной статье является изучение опыта Германии по предоставлению государственных услуг, поскольку правовая система России, как и Германии, относится к континентальному типу[187].

Значительный вклад в развитие современной науки административного права Германии внес немецкий ученый - административист Эрнст Форстхофф, который в своей работе 1938 года «Публичная администрация как субъект, предоставляющий публичные услуги» («Die Verwaltung als Leistungstraeger») впервые дал научный анализ управления по предоставлению публичных услуг. До появления работы Э. Форстхоффа государственное управление описывалось преимущественно как властное, обязывающее государственное управление. Ученый впервые обратил внимание на то, что властное государственное управление присуще либеральному правовому государству. Однако социальная сущность современного государственного управления требует перехода от «обязывающего» к «предоставляющему» государственному управлению. Весьма интересным представляется отметить, что вся современная российская литература описывает, именно такое, властное, обязывающее государственное управление. Вместе с тем, на современном этапе развития России, отечественное государственное управление можно характеризовать как позитивное, предоставляющее услуги, а не только властно воздействующее.

В своей работе Э. Форстхофф описывал не только и не столько сами публичные услуги, сколько государственное управление по предоставлению публичных услуг. Наибольшая ценность данной работы состоит в том, что Э. Форстхофф исследовал управление по предоставлению публичных услуг как комплексное социальное, экономическое, политическое, правовое явление. Основные положения этой монографии в неизменном виде были опубликованы в 1959 году в работе Э. Форстхоффа «Правовые вопросы государственного управления по предоставлению публичных услуг» («Rechtsfragen der leistenden Verwaltung») [188].

По мнению Э. Форстхоффа, административно-правовая наука конца XIX – начала XX вв., в основе которой лежала концепция либерального правового государства, оказалась не способной «увидеть» особенности и значение развивающегося государственного управления по предоставлению публичных услуг[189]. Э. Форстхофф отмечал, что основным недостатком административной науки являлось исследование действия принципов либерального правового государства в сфере государственного управления и практически полное отсутствие исследований самого государственного управления[190]. Таким образом, по мнению ученого, административная наука начала XX века, ориентированная исключительно на принципы либерального правового государства, не «замечала» кардинальных изменений общественной жизни, которые фактически преобразовали характер государственного управления[191]. Поэтому дальнейшее следование административного права постулатам либерального правового государства, где свобода личности противопоставляется государственному - властному воздействию, рассматривалось Э. Форстхоффом как сдерживающий фактор для развития науки административного права того периода[192]. Данное положение легло в основу исследования государственного управления по предоставлению публичных услуг. Необходимо отметить, что современные немецкие ученые также признают справедливость критики Э. Форстхоффа традиционной административной науки, оказавшейся не способной следовать изменившейся действительности, «поскольку только та административно-правовая наука может быть полезной, которая учитывает управленческую действительность, и предлагает субъектам публичного управления правовые инструменты и правовые формы для решения стоящих перед ними задач»[193].

Э. Форстхофф выделял два основных способа удовлетворения насущных потребностей человека – удовлетворение этих потребностей самостоятельно, с использованием своего имущества и своего труда, и удовлетворение потребностей опосредованно, с использованием услуг, труда третьих лиц. Описывая два разных способа удовлетворения потребностей, Э. Форстхофф разделял пространство, в котором существует человек, на «натуральное» (beherrschen – владеть, господствовать, хозяйствовать) и «рациональное» (effektive – эффективный). «Натуральным» пространством является пространство, которое непосредственно подчинено человеку, принадлежит ему одному: усадьба, пашня, дом, в котором он живет. Соответственно человек, находясь в натуральном пространстве, используя собственный труд и имущество, удовлетворяет свои потребности независимо от других. Рациональное пространство - это пространство, в котором человек удовлетворяет свои потребности, прибегая к услугам третьих лиц, поскольку это более эффективно. Э. Форстхофф отмечает, что в результате научно-технического прогресса XIX – XX в.в. произошло расширение рационального пространства и значительное сужение натурального пространства вплоть до его исчезновения в некоторых сферах. Данная тенденция привела к смене сельского образа жизни городским[194].

Далее Э. Форстхофф рассматривает вопрос ответственности за жизненное обеспечение, выделяя индивидуальную, коллективную и политическую ответственность [195]. В эпоху развитого капитализма ответственность за жизненное обеспечение лежала на плечах самого человека, поэтому ответственность носила индивидуальный характер. С середины XIX века, для которой характерна высокая степень социальных противоречий (борьба рабочих за соразмерную заработную плату, позволяющую обеспечить свои потребности), удовлетворение потребностей отдельного человека возможно только в условиях кооперации с социальными группами, поэтому характер ответственности за жизненное обеспечение трансформировался из индивидуального в коллективный. В XX веке ответственность за жизненное обеспечение возлагается, прежде всего, на субъектов политической власти (государство и политические партии) и приобретает политический (публичный) характер[196]. В связи с тем, что именно государство стало субъектом ответственности за жизненное обеспечение, по мнению Э. Форстхоффа, государство, руководствуясь принципом справедливости и равенства, обязано гарантировать удовлетворение потребностей отдельного человека. Государство обязано обеспечить соразмерное соотношение заработной платы и стоимости услуги, осуществлять управление потребностями, производством и обменом, предоставлять услуги, необходимые для современного человека, ведущего преимущественно городской образ жизни[197].

Э. Форстхофф отмечает огромное значение функции государства по предоставлению публичных услуг для отдельного человека, приводя следующий пример: обеспечение потребности в воде больше не зависит от самостоятельных усилий человека, ведущего городской образ жизни, поскольку он пользуется публичным водопроводом. Ученый отмечает, что речь идет не только о зависимости человека от самых простых услуг: снабжения водой, газом и электричеством, но и от услуг, удовлетворяющих более «высокие» потребности: общественного транспорта, почтовой, телефонной и телеграфной связи, а также обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности, социальной защиты населения (пожилых, инвалидах, больных, безработных). Это лишь очевидные примеры возросшей зависимости отдельного человека от государства обусловивших возникновение новой, специфической задачи государства по предоставлению публичных услуг[198].

В целях описания управления по предоставлению публичных услуг, с учетом того, что административное право того периода не содержало правовых понятий, позволяющих адекватно описать новый вид государственного управления, Э. Форстхофф вводит в своей работе новые категории «Daseinsvorsorge», «Leistungsverwaltung». Данные категории по своему содержанию являются сложными. Так, понятие «Daseinsvorsorge» можно перевести как «жизненное обеспечение»[199], «забота о существовании»[200], понятие «Leistungsverwaltung» как «государственная административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах»[201], «управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан»[202], «позитивное (предоставляющее) управление»[203].

Новое для науки административного права понятие «жизненное обеспечение» (Daseinsvorsorge), призвано, по мнению Э. Форстхоффа, выделить публично-правовое начало в функции позитивного государственного управления. Данный подход позволит по-новому определить взаимоотношения гражданина и государства в сфере государственного управления по предоставлению публичных услуг. Так, указывает Э. Форстхофф, если основы взаимоотношений гражданина и государства в сфере властного, обязывающего государственного управления основываются на категории свободы, то в сфере позитивного государственного управления указанные отношения строятся как отношения взаимного участия, соглашения («Teilhabe»). Такой переход от традиционного понимания государственного управления как властного воздействия к позитивному государственному управлению обуславливает возникновение новых форм государственного управления, поэтому Э. Форстхофф отмечает особое значение правовых форм осуществления государственного управления[204]. Позитивное (предоставляющее) государственное управление осуществляется не только в публично-правовых, но и в частно-правовых формах, а выбор субъектом публичного управления конкретной правовой формы может зависеть от различных обстоятельств[205]. Ученый считает, что понятие «жизненное обеспечение» позволит гарантировать публично-правовую охрану гражданина во взаимоотношениях с государством в сфере позитивного государственного управления при осуществлении управления в частноправовых формах. Э. Форстхофф приходит к важному, на наш взгляд, выводу о том, что государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления, что позволяет гражданину в случае нарушения его прав, рассчитывать на публично-правовую защиту нарушенного права[206].

Таким образом, отнесение функции «жизненного обеспечения», «заботы о существовании человека» к публичным задачам, согласно Э. Форстхоффу, позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы осуществления государственного управления предназначены исключительно для властного обязывающего государственного управления[207].

Ученый отмечает, что понятие «жизненное обеспечение» (Daseinsvorsorge) настолько многогранно, а природа государственного управления по предоставлению публичных услуг настолько сложна, что в современный период невозможно дать их точное научное определение. Поэтому Э. Форстхофф приводит лишь примеры реализации функции жизненного обеспечения (предоставления публичных услуг): предоставление услуг водоснабжения, электроэнергии и иных услуг обеспечивающих (снабжающих) организаций (классические примеры реализации функции жизненного обеспечения). Следует заметить, что и в современных источниках учеными также подчеркивается сложность определения государственного управления по предоставлению публичных услуг[208].

Э. Форстхофф, описывая содержание функции жизненного обеспечения, рассматривал деление потребностей в жизненном обеспечении на обязательные (необходимые) и необязательные (факультативные). Необходимые потребности - только те потребности, которые связаны с обеспечением минимальных условий существования человека: питание, одежда, жилье, свет, тепло. Все остальные потребности являются факультативными. Однако подобное деление потребностей, по мнению самого Э. Форстхоффа, не соответствовало управленческой действительности того периода, поскольку потребности современного человека в жизненном обеспечении, удовлетворение которых в известной степени обязана обеспечить публичная администрация, нельзя рассматривать в отрыве от общих стандартов жизни. В этом смысле, отмечает ученый, потребности современного человека не являются постоянными, а ожидания от публичной администрации обуславливаются общим уровнем жизни. Сведение функции жизненного обеспечения к обеспечению минимального жизненного стандарта противоречит природе социального и распределяющего государства. Поэтому Э. Форстхофф приходит к выводу о невозможности определения понятия «жизненного обеспечения» какими-либо качественными и количественными признаками. Определяющим признаком жизненного обеспечения, по мнению Э. Форстхоффа, является предоставление публичной услуги в масштабах всего общества, иными словами, каждому, кто отвечает признакам, закрепленным в норме права[209]. При этом автор отмечает, что осуществление государственного управления по предоставлению публичных услуг не во всех случаях предполагает корреспондирование праву гражданина обязанности государства предоставить публичную услугу. Так, например, если государством не создано учреждение, оказывающее услуги, то гражданин не вправе требовать создания подобного учреждения. Однако, если такое учреждение существует, то у гражданина возникает право, которому корреспондирует обязанность предоставить публичную услугу[210]. Так, например, система центрального отопления имеет характер муниципального публичного сооружения, а пользование данной системой гарантировано позитивным правом на равных условиях всем жителям[211].

В своей работе ученый описывает случаи, которые не могут быть отнесены к предоставлению публичных услуг. Так, Э. Форстхофф считает, что деятельность публичной администрации по поддержанию общественного порядка и безопасности не является реализацией функции жизненного обеспечения[212]. С одной стороны, рассуждает ученый, обеспечение общественной безопасности и порядка конечно можно рассматривать как некоторую услугу публичной администрации (как, собственно говоря, всю деятельность публичной администрации). С другой стороны, такое понимание услуги носит слишком общий характер и не может быть отождествлено с пониманием услуги, предоставляемой в рамках реализации функции по жизненному обеспечению. В соответствии с классическим представлением о государстве, обеспечение общественного порядка и безопасности общественной жизни является его сущностным предназначением и условием самосохранения. То, что государство при этом одновременно служит и интересам своих граждан, не превращает эту деятельность в позитивное государственное управление. Современные авторы также отмечают, что хотя государственное управление, связанное с принуждением, в конечном итоге осуществляется в интересах и на пользу всем гражданам, данное управление нельзя расценить как предоставление публичных услуг[213].

В соответствии с немецкой доктриной «хозяйственного порядка» государство осуществляет функции жизненного обеспечения только относительно тех субъектов, которые не могут обеспечить себя сами. Такая ситуация характерна для обычных, стабильных условий. Кризисы любого вида ставят перед государством, осуществляющим функцию жизненного обеспечения, новые задачи. Государство обязано в таких ситуациях взять на себя функцию жизненного обеспечения, которую при нормальных условиях осуществляют негосударственные организации (общество)[214].

Таким образом, Э. Форстхофф еще в 1938 году предсказал изменение роли государства в обществе, когда основным предназначением государства будет являться не властное воздействие, а предоставление услуг. Исключительно государственно-властные виды деятельности, такие как, налоговое управление и управление финансами, отмечал Э. Форстхофф, приобретут характер вспомогательных видов государственной деятельности по отношению к управлению по предоставлению публичных услуг[215].

Представляется, что положения, разработанные ученым, не только не утратили своей актуальности, но становятся все более востребованными в связи с изменением сущности государства и возросшей зависимости отдельного человека от качества и количества услуг, предоставляемых государством.

 


Поделиться с друзьями:

mylektsii.su - Мои Лекции - 2015-2024 год. (0.007 сек.)Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав Пожаловаться на материал