Мицкевич Л.А. Правовые акты органов исполнительной власти как форма государственного управления[271]

Значение теории актов управления для судебной практики.

Огромное значение для судебной деятельности по рассмотрению дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц имеет правильное понимание правовой природы актов, а также места актов управления среди иных форм государственно-управленческой деятельности. Представляется, что значительная часть проблем, возникающих при рассмотрении данной категории дел, связана с различными подходами к определению актов и иных форм государственно-управленческой деятельности в публичном и частном праве. Эти различия в подходах проявляют себя не только в разном понимании сущности и видов форм государственного управления, требований, предъявляемых к актам государственного управления, но даже и в терминологии. Поэтому наличие или отсутствие у судей представлений о теоретических положениях науки административного права о формах государственно-управленческой деятельности, в первую очередь, об актах государственного управления, могут иметь достаточно серьезные практические последствия при рассмотрении дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений и действий (бездействия) государственных органов.

Во-первых, понимание сущности акта государственного управления необходимо для того, чтобы определить, является ли то иное волеизъявление органа актом, решением, действием (бездействием).

Во-вторых, теория классификации форм государственного управления может быть использована в тех случаях, когда нужно определить, относится ли акт к нормативным или ненормативным актам управления.

В-третьих, знание требований, предъявляемых к актам государственного управления, и последствий их несоблюдения позволяет разрешить достаточно сложный вопрос о том, может ли быть оспорен акт, уже утративший юридическую силу, или подлежит ли оспариванию тот или иной документ как акт управления, если он принят не в соответствии с предписываемой формой или с нарушением установленного порядка (процедуры), а также при несоблюдении тех или иных требований (например, требований опубликования или регистрации).

В-четвертых, теоретические проблемы соотношения понятий «правовые акты государственного управления» и «акты государственных органов» позволят определить правовую природу актов (действий), принимаемых не органами исполнительной власти, а иными субъектами (например, органами местного самоуправления или иными организациями), осуществляющими делегированные полномочия.

Соотношение содержания и формы государственного управления.

Классической основой для изучения форм государственного управления являются философские категории «содержание» и «форма». Содержание – это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления его свойства и признаки. Содержание также определяют как совокупность элементов и процессов, образующих предмет или явление. Форма – внешнее выражение содержания, способ его существования. В теоретических работах выделяется внутренняя форма (структура) и внешняя форма – внешнее выражение. Эти скупые характеристики нужны для того, чтобы вспомнить взаимосвязь формы и содержания. Общепризнанным считается, что содержание предопределяет форму, но она, в свою очередь, влияет на содержание, поскольку форма может сдерживать развитие содержания. Применительно к государственному управлению под содержанием государственно-управленческой деятельности, в первую очередь, понимают функции управления. Далее функции управления находят продолжение в компетенции органа, в виде совокупности полномочий, предоставленных тому или иному органу или должностному лицу, для осуществления функций в соответствующей сфере деятельности. На последнем этапе определяются методы и формы, которые орган имеет право применять для реализации данных управленческих функций. Следовательно, для понимания соотношения содержания и формы управленческой деятельности следует представлять себе формулу осуществления государственного управления любым государственным органом.

Формула управленческой деятельности.

Эта формула выглядит следующим образом:

Цель ® задачи (подцели) ® функции ® методы ® формы.

Это универсальная управленческая цепочка, в которой каждый последующий элемент предопределяется предыдущим.

Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного и результативного осуществления функций, а законность государственного управления зависит, в первую очередь, от соблюдения положений правовых актов о компетенции государственного органа, о процедуре осуществления функций и требований к формам управления как внешнему выражению деятельности.

Значение теории функций управления состоит в том, что проводимая в стране административная реформа основывается на анализе именно содержания функций государственного органа. Научные положения о соотношении содержания (функций) и форм государственного управления, а соответственно, и данная терминология превращаются в правовые понятия, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, которая понимается теперь как совокупность полномочий по осуществлению функций в соответствующей сфере деятельности. Именно категория функций положена в основу действующей системы органов исполнительной власти. Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, а также функции правового регулирования данной сферы, федеральные службы - функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, федеральные агентства - функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом. Следовательно, в соответствии с определенными им функциями министерства должны принимать нормативные акты, а службы и агентства – ненормативные (индивидуальные) акты.

Как уже говорилось ранее, функции характеризуют содержание государственного управления, методы – способы их реализации, а формы - это способы внешнего выражения содержания. Таким образом, форма государственно-управленческой деятельности - это ее практическое выражение в конкретных действиях органов исполнительной власти и других субъектов управления.

Критерии выбора форм управления.

Выбор форм управления осуществляется органами не произвольно, а в соответствии с определенными закономерностями. Выбор этих форм зависит от тех юридических установлений, с помощью которых государство регламентирует деятельность органов.

Критерии выбора:

- форма должна соответствовать целям и функциям органа исполнительной власти;

- форма должна соответствовать характеру и содержанию разрешаемого вопроса;

- форма должна соответствовать особенностям объекта управления;

форма должна соответствовать целям данного управленческого воздействия.

Критериями выбора являются также целесообразность, эффективность и допустимость форм государственного управления.

Виды форм государственно-управленческой деятельности.

Традиционно выделяют следующие виды форм:

- установление норм права или принятие нормативных актов;

- применение норм права, или издание индивидуальных актов;

- совершение иных юридически значимых действий (выдача справок, представление отчетов, заключение договоров и т.п.);

- осуществление организационных мероприятий;

- осуществление материально-технических операций.

Первые две формы называются правовыми, т.е., влекущими правовые последствия, две последние – неправовыми, т.е., не влекущими правовых последствий. Как можно видеть, в науке административного права и, соответственно, в государственно-управленческой практике применительно к формам управления не употребляются термины «решения, действия, бездействие». Решениями считаются все акты, принимаемые, властными субъектами, этот термин относится к содержанию волеизъявления, сущность которого и составляет управленческое решение, которое затем облекается в форму нормативного или индивидуального акта, или может не оформляться в виде акта, а быть выражено в устном волеизъявлении (например, замечание), или может быть выражено в виде действия (например, жест регулировщика). Следовательно, решение – обобщающее понятие, отражающее управленческую волю субъекта. Бездействие как специальная форма поведения должностных лиц в науке административного права также не получила широкого исследования. Предполагается, что речь идет об отсутствии тех действий, актов, которые должностное лицо от имени органа должно было предпринять, т.е., о невыполнении обязанности.

Как можно видеть в данной классификации, в науке административного права обсуждается вопрос о выделении и других форм государственно-управленческой деятельности. К ним относят заключение договоров, представление предусмотренных законодательством отчетов, совершение иных юридически значимых действий (например, представление справок, совершение нотариальных действий). В таких случаях говорят о разграничении правовых последствий (принятие нормативных и индивидуальных актов) и юридического значения форм государственного управления (выдача справок, представление или непредставление информации, составление отчетов).

Вопрос об отнесении заключения договоров к формам государственного управления является дискуссионным. Во-первых, заключение гражданско-правовых договоров относится к формам деятельности органов исполнительной власти, но не является управленческой формой. Во-вторых, правомочность существования публично-правовых и, в частности, административных договоров является достаточно спорной, по крайней мере, до тех пор, пока не будет достаточных правовых оснований для заключения государственными органами договоров (соглашений), не относящихся однозначно к гражданско-правовым.

Таким образом, основной формой государственно-управленческой деятельности, влекущей правовые последствия, является принятие нормативных и индивидуальных актов.

Понятие и признаки правовых актов государственного управления.

В первую очередь юридическое значение правовых актов состоит в их правовых последствиях. В этом смысле к правовым актам в теории права относят любые юридически значимые действия (как органов, так и граждан). В административно-правовом смысле правовые акты управления представляют собой формы управленческой деятельности, которые влекут юридические последствия. Но при этом акты управления - это акты и правоприменения, и правоустановления.

Характер юридических последствий акта зависит от места органа, издавшего акт, в системе исполнительной власти. Но это связь - не механическая, поскольку органы могут не находиться в иерархической связи, акты же образуют иерархическую систему: акты, например, субъектов Федерации должны соответствовать не только законам федеральным и краевым, но и указам Президента, постановлениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти.

К дискуссионным вопросам в административном праве относятся следующие: во-первых, вопрос об объеме понятия «правовые акты государственного управления», во-вторых, вопрос о правильном употреблении терминов - «акты органов исполнительной власти» или «акты государственного управления»[272].

Объем понятия актов управления зависит от того, что входит в понятие «государственное управление». Поскольку речь идет о государственном управлении, следует напомнить, что государственное управление может пониматься в широком смысле – как упорядочивающая деятельность всех органов государства, и в узком смысле – как управленческая деятельность органов исполнительной власти.

При широком подходе не принято называть акты всех государственных органов актами управления, но поскольку все органы осуществляют внутриорганизационную управленческую деятельность, то можно эти акты относить к актам управления, однако при этом следует отмечать, что это внутриорганизационные управленческие акты. При узком подходе под правовыми актами государственного управления понимаются формы выражения деятельности только органов исполнительной власти, следовательно, понятия правовой акт управления и акт органа исполнительной власти – в этой части понятия тождественные.

Вместе с тем, следует отметить, что акты государственного управления могут издавать не только органы исполнительной власти, но и иные субъекты, осуществляющие государственное управление. Примером могут служить акты иных государственных органов, а также акты осуществления делегированных полномочий органами местного самоуправления или саморегулируемыми организациями. Этот момент является достаточно важным, поскольку отражает переход от статусного понятия акта государственного органа (когда определяющим является, кто издает акт) к функциональному понятию акта управления (определяющим моментом является не статус органа, а содержание деятельности, т.е., какие функции осуществляются путем принятия акта). Данному подходу соответствует и смысл правовых положений АПК РФ, которые устанавливают, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом.

Вопрос о терминологии связан с различными названиями актов. Традиционное название в науке административного права – это правовые акты государственного управления (Козлов Ю.М., Попов Л.Л., Алехин А.П. и др.). В современной литературе говорят также об актах органов исполнительной власти. Некоторые ученые употребляют термин «акты государственной администрации» (Бахрах Д.Н.). Имеет место и употребление термина «административные акты». Однако этот термин заимствован из зарубежного административного права (Ю.Н. Старилов), и в собственном своем значении относится только к индивидуальному (ненормативному) акту, следовательно, им не охватываются нормативные акты органов исполнительной власти. В специальной литературе последнего времени можно обнаружить и компромиссный вариант - административно-правовые акты государственного управления[273].

Определение акта государственного управления.

На основании обобщения предложенных в административно-правовой литературе формулировок правовой акт государственного управления может быть определен как подзаконное, официальное, односторонне-властное решение (волеизъявление), принятое органом исполнительной власти (или иным субъектом государственного управления), в установленном порядке в пределах своей компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия в виде административно-правовых норм или правоотношений.

Значит, во-первых, по своему содержанию - это управленческое решение. В этом и состоит сущность акта управления, поскольку материальным содержанием любого акта управления является управленческое решение. Но содержание управленческого решения не обязательно реализуется в форме актов управления. Конкретное управленческое решение может быть реализовано как путем издания актов государственного управления, так и с помощью иных форм управленческой деятельности. Содержание одного решения может быть воплощено в нескольких актах государственного управления и, наоборот, несколько решений могут обеспечить содержание целого ряда организационно-управленческих действий (например, целевой программы), которые совершаются в соответствии с предписаниями единого акта управления. По мнению Лазарева Б.М., главное здесь состоит в том, что правовые акты управления, как важнейшая форма государственного управления, обеспечивают «перевод» содержания управленческих решений на юридический язык государственно-властных предписаний и требований»[274].

Во-вторых, это есть волеизъявление субъекта, обладающего властными полномочиями. Следовательно, здесь присутствует волевой момент, это акт выражения властной воли. Властный субъект, который принимает акт, это государственный орган, или иной субъект, обладающий государственно-властными полномочиями. Орган, выступая как носитель государственно-властных полномочий, принимает акт односторонне-властно, отсюда вытекает такой признак, как властность акта, обязательность его для исполнения всеми адресатами, причем их согласие на выполнение акта не требуется. Обязательность предписаний находит выражение в том, что выполнение акта обеспечивается организационными мерами, методами убеждения и принуждения. Конечно, при принятии акта органы связаны рамками закона, их акты носят подзаконный характер.

В-третьих, официальный характер акта управления состоит в том, что это управленческое решение принимается от имени государства, его выполнение обеспечивается всей силой государства. Подзаконный характер указывает не только на то, что акт управления принимается на основе закона и в соответствии с законом, но и на соотношение его по юридической силе с законом.

Достаточно сложным является вопрос об отнесении к актам государственного управления так называемых внутриорганизационных актов. Это многочисленная группа актов, включающая в себя служебные акты, акты об организации внутренней структуры и т.п. Конечно, эти акты являются актами органов исполнительной власти. Сомнения вызывает правильность отнесения их к актам государственного управления. Категория «государственное управление» предполагает самостоятельный вид государственной деятельности по организации исполнения законов и подзаконных актов, обладающий властным характером, организационным содержанием и внешней направленностью относительно системы исполнительной власти, т.е., эта организационная деятельность должна быть направлена на общественные отношения вовне государственного аппарата – на граждан и их объединения. Внутриорганизационная деятельность не обладает этим признаком, она носит вспомогательный характер. Поэтому актами государственного управления должны признаваться внешненаправленные, а не внутренние для системы исполнительной власти акты.

В-пятых, как уже говорилось, субъектом принятия акта управления является орган исполнительной власти или иной субъект, осуществляющий государственное управление. Например, в случае делегирования функций или полномочий это могут быть органы местного самоуправления, государственные учреждения или иные организации, а в русле основных направлений административной реформы – и негосударственные саморегулируемые организации.

Следующим признаком акта в определении является указание на то, что акты должны быть приняты в установленном порядке, в соответствии с компетенцией органа и в предусмотренной законом форме. Эти признаки требуют специального обсуждения, поскольку имеют серьезное значение для судебной практики. Теоретики и практикующие юристы обсуждают вопрос о том, может ли быть оспорен в порядке нормоконтроля нормативный акт, не опубликованный в установленном законом порядке. При этом четко сформировались две прямо противоположные позиции. Сторонники первой (к ним относятся преимущественно представители судов общей юрисдикции) считают, что поскольку он не был опубликован или зарегистрирован в установленном порядке, следовательно, не обладает признаками нормативного акта, поэтому не может быть оспорен, а если и может быть оспорен, то только как решение, действие (бездействие) органа (т.е., уже не в порядке нормоконтроля).

Сторонники другой позиции (судьи Конституционного Суда РФ, авторы комментариев к ГПК РФ) полагают, что хотя в ст.251 ГПК РФ говорится об опубликованном в установленном порядке нормативном правовом акте, отсутствие такого опубликования не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании, а может явиться основанием для признания данного акта недействующим, иное положение не позволило бы обеспечить гарантии судебной защиты прав граждан.

Представляется возможным высказать дополнительные теоретические аргументы в пользу сторонников второй точки зрения с позиций науки административного права, а именно, раздела о формах государственного управления. Как уже было кратко описано в начале данной статьи, функции и акты государственного управления соотносятся как содержание и форма. Точно так же сам акт обладает содержанием и формой, но, кроме того, должен соответствовать предъявляемым требованиям. Содержание – управленческое решение, волеизъявление, направленное на порождение юридических последствий. Форма – внешнее выражение содержания. Конечно, форма и содержание образуют единство. А вот опубликование или регистрация – это не признаки самого акта, а требования, предъявляемые к процедуре его принятия, необходимые условия для того, чтобы он стал действующим, повлек те последствия, на которые и была направлена воля властного субъекта. Таким образом, акт может быть порочным (дефектным) по содержанию управленческого решения, по форме, а также по процедуре принятия, но актом он является все равно, если имеется воля субъекта, направленная на порождение правовых последствий.

Форма актов управления.

В специальной литературе[275] освещаются классические формы актов управления – это деление актов на словесные и конклюдентные, словесные в свою очередь делятся на письменные и устные. Письменная форма – это классическая форма, как правило, предусмотрена нормами права, регулирующими правовое положение органа. В некоторых случаях законодатель специально оговаривает письменную форму акта (например, постановление о вынесении предупреждения при привлечении к административной ответственности).

Устные акты могут приниматься в особых сферах государственного управления - на воздушном и железнодорожном транспорте, в военном управлении и т.д. Но это все равно акты, поскольку они обязательны для исполнения и влекут правовые последствия. Иногда законодательством предусмотрена детальная регламентация действий и устных актов, как правило, в сферах государственного управления, связанных с оперативностью управления и жесткой дисциплиной (военное управление, управление в области внутренних дел, на железнодорожном и воздушном транспорте).

В литературе[276] отмечается, что некоторые акты носят конклюдентную форму. Например, дорожные знаки, сигналы регулировщика. Некоторые авторы относят их не к актам, а к действиям должностных лиц, указывая, что акты должны иметь форму документа, т.е., письменную форму. Кроме того, на практике часто принимаются особые акты - резолюции. Вне зависимости от формы все эти акты обладают главным признаком актов управления – юридическими последствиями.

Классификация актов управления

Классификация актов управления имеет большое теоретическое и практическое значение. В частности, в АПК РФ и ГПК РФ различается процедура оспаривания в зависимости от вида – оспаривание нормативных и ненормативных актов.

Нормативные акты - правовые акты, которые устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, то есть содержат в себе общеобязательные правила поведения общего характера, рассчитанные на неоднократное применение ко всем предусмотренным ими случаям.

Это определение научное, многие годы определение было лишь в научных изданиях и учебниках. Впервые официальное определение было дано в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. (в ред. от 23 января 2003 г.) «Под нормативным актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[277].

Таким образом, основные признаки этих актов:

- правотворческое назначение,

- нормотворчество актов управления вторично, т.е., подзаконно,

- государственно-властный, то есть обязательный характер, регулируют однотипные общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления,

- издаются либо без ограничения срока своего действия (т.е., до тех пор, пока не будут отменены), либо на длительный срок,

- неоднократность применения,

- не исчерпываются с возникновение правоотношений,

- отсутствие конкретного адресата.

Индивидуальные акты управления - акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, то есть, они представляют собой способ реализации правовых норм. Данные акты выступают в качестве юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правоотношения. Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. было определено, что под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Таким образом, основные признаки - это конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения, но главный признак – это юридические последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений.

Следует отметить, что все указанные признаки как нормативных, так и индивидуальных актов, позволяют в системе применять их для отграничения, но главным из этих признаков является характер юридических последствий, остальные признаки же признаки имеют вспомогательное значение.

Виды ненормативных (индивидуальных) актов.

В отличие от теории нормативных актов, теория индивидуальных актов в меньшей степени разработана в науке административного права. Представляет практический интерес классификация индивидуальных административно-правовых актов в зависимости от содержания и целей принятия[278]. Их делят на административно-распорядительные, административно-удостоверительные, административно-принудительные, административно-защитные (в том числе, административно-арбитражные акты).

Административно-распорядительные акты — это акты, устанавливающие права, обязанности, поощрения или в целом правовом статус индивидуально определенных физических и юридических лиц. Таковы, например, распоряжение главы местной администрации о выделении гражданину земельного участка, приказ ректора вуза о зачислении гражданина на обучение в это учебное заведение, Указ Президента РФ о награждении гражданина орденом и т.п.

Административно-удостоверительные — это акты, подтверждающие наличие тех или иных прав и обязанностей, правового статуса у индивидуально определенных физических или юридических лиц либо наличие иных юридических фактов, имеющих значение для разрешения конкретных юридических дел. Эти акты в отличие от административно-распорядительных актов не предоставляют конкретному субъекту какие-либо новые права, не устанавливают для него какие-либо новые обязанности, не определяют его новый правовой статус. Они лишь официально подтверждают факт возникновения, изменения или прекращения у субъекта соответствующих прав, обязанностей или правового статуса либо наличие иных юридических фактов. К категории административно-удостоверительных актов можно, в частности, отнести акты регистрации фактов рождения, смерти, брака, официальные записи в государственном реестре о регистрации права на недвижимое имущество, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, товарных знаков, заключения компетентных административных органов, которые могут повлечь за собой запреты (ограничения) на совершение определенных действий, например на пуск в эксплуатацию здания или сооружения[279]. Иногда отнесение актов регистрации к административным актам подвергается сомнению, поскольку считается, что сами эти акты не порождают правоотношений. Действительно, они удостоверяют, регистрируют, а не порождают, например, отношения собственности, но административно-правовые отношения по поводу принятия данных актов возникают. Представляется, что эти акты содержат все признаки властных актов управления. Но это акты «связанной» администрации, в которых минимальна свобода воли властного субъекта.

Административно-принудительные — это акты, определяю­щие меры дисциплинарного и административного принуждения, применяемые к индивидуально определенным физическим и юриди­ческим лицам, совершившим дисциплинарные или административ­ные правонарушения либо не исполняющим добровольно возложен­ные на них законодательством обязанности или предъявляемые к ним в установленном порядке компетентными административными органами требования. Например, приказ руководителя государствен­ного органа о наложении на подчиненного сотрудника дисципли­нарного взыскания, предписание должностного лица органа государ­ственного пожарного надзора об устранении нарушений требований |пожарной безопасности, выданное руководителю юридического лица, постановление начальника органа внутренних дел о назначе­нии гражданину, совершившему административное правонаруше­ние, административного наказания, решение лицензирующего орга­на о приостановлении действия лицензии, и т.п.

Административно-защитные — это акты, определяющие меры административной защиты и восстановления нарушенных не законными действиями (бездействием) и решениями административных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц. Например, приказ руководителя вышестоящего органа об отмене приказа руководителя нижестоящего органа о наложении на подчиненного сотрудника дисциплинарного взыскания, решение вышестоящего органа или должностного лица об отмене постановления нижестоящего органа (должностного лица) о назначении физи­ческому или юридическому лицу административного наказания, иные акты, принятые (изданные) на основании жалоб физических и юридических лиц и удовлетворяющие содержащиеся в этих жалобах требования.

Некоторые авторы[280] считают своеобразной разновидностью административно-защитных актов так называемые административно-арбитражные акты, принимаемые (издаваемые) административными органами по
результатам рассмотрения споров и разногласий, возникающих меж­ду физическими и (или) юридическими лицами, а также между ины­ми административными органами и содержащие меры по урегулированию этих споров и разногласий[281]. Например, решение, принятое по результатам рассмотрения разногласий по делам о разрешении споров и разногласий между поставщиками и потребителями электрической и тепловой энергии.

В зарубежной науке административного права большое значение придается делению административных актов на благоприятствующие и обременяющие акты[282]. От характера акта зависит порядок оспаривания, и, главное, порядок отмены и ее правовые последствия. Если обременяющий акт при его незаконности подлежит безусловной отмене, то благоприятствующий акт, принятый с дефектом по ошибке органа или должностного лица, не может быть просто отменен, поскольку гражданин не должен пострадать. Немецкий законодатель исходит из того, что сторона, получившая выгоду (денежную или имущественную льготу, не имеет значения, разовую или длящуюся), предполагала постоянность, неизменность, законность административного акта, т.е., относилась с доверием к акту, и это доверие «достойно защиты». Значит, при «взвешивании» публичного интереса, состоящего в издании законного акта, и конкретного интереса стороны, получившей благодаря незаконному акту выгоду, следует учитывать принцип «защиты доверия» к акту[283]. Естественно, это право стороны на «защиту доверия» не распространяется на те случаи, когда административный акт был принят на основе подложных документов, под угрозой, давлением, подкупом или на основе фальшивых данных или «грубой неосторожности». Представляется, что отечественной науке и практике также следует взять на вооружение, во-первых, деление актов на благоприятствующие и обременяющие, во-вторых, принцип защиты доверия к акту.

Смешанные акты

В российской практике существует огромное количество актов, не относящихся только к нормативным или только к индивидуальным, это так называемые смешанные акты. Они содержат и нормы, и индивидуальные предписания, эта практика довольно распространенная, но в литературе подвергается критике, особенно, теоретиками права. В результате в актах, регулирующих порядок принятия актов, часто устанавливается, что нормативные акты должны содержать только нормы права, но на практику их принятия достаточно сложно повлиять. Так, ст. 86 Устава Красноярского края содержит правило о том, что носящие индивидуальный характер акты органов государственной власти края не должны, по общему правилу, содержать правовых норм, а носящие нормативный характер - индивидуальных решений.

Требования к нормативным актам.

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти от 19 января 2005 г. содержатся требования к нормативным актам федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по принятию нормативных актов отнесены к ведению федеральных министерств. Вместе с тем, в некоторых случаях федеральные агентства и службы могут принимать нормативные акты. В таких случаях требования к подготовке нормативных актов распространяются и на федеральные службы и агентства, наделенные правом принятия нормативных актов[284]. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г., вводит новое понятие – административный регламент федерального органа исполнительной власти, который состоит из регламента федерального органа исполнительной власти, административных регламентов исполнения государственных функций, административных регламентов предоставления государственных услуг и должностных регламентов государственных служащих федерального органа.

В указанном Типовом регламенте содержится положение о том, что министерство не вправе устанавливать в своих актах не предусмотренные федеральными законами, актами Президента и Правительства права и обязанности органов государства и местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда это предусмотрено актами выше по иерархии. Таким образом, в подзаконном акте находит отражение общеправовой конституционный принцип законности правовых актов управления.

На практике достаточно часто государственные органы и учреждения принимают свои решения в форме, не предусмотренной правовыми актами, например, в форме писем или телеграмм. Однако, в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства от 13 августа 1997 г., издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается. Очень важно также отметить, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Совместные акты управления.

Далее, можно выделить акты, принимаемые несколькими органами - совместные акты. Это могут быть совместные приказы министерств. Некоторые акты принимаются по согласованию с иными органами, если они касаются межотраслевой сферы или предусматривают совместную деятельность. Но согласование не означает совместной воли органов, а означает условие принятия одним органом такого акта. Следовательно, это совершенно разные по природе акты. Иногда принимаются совместные акты органов государства и негосударственных организаций, например, по вопросам охраны труда, регулирования трудовых споров и т.п.

Виды актов управления по объему полномочий органа.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти акты могут быть:

- дискреционными, принимаемыми в условиях свободного усмотрения (прием на работу, поощрение служащих);

- актами, принимаемыми на основе альтернативных полномочий, предоставляющих возможность выбора (например, выбор санкции при привлечении к ответственности за мелкое хулиганство);

- актами «связанной администрации», принимаемыми при отсутствии возможности выбора (зачисление в вуз по результатам конкурса, акт государственной регистрации)[285].

В зависимости от способа охраны актов от нарушений, можно выделить акты, охраняемые дисциплинарной ответственностью, и акты, охраняемые административной ответственностью.

Порядок принятия, изменения, отмены акта.

Порядок принятия, изменения, отмены акта определяется в зависимости от уровня и правового положения органа, принимающего акт.

Так, Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» устанавливает порядок опубликования и вступления в силу актов. Нормативные акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после их подписания. Электронный вариант опубликования осуществляется через научно-технический центр правовой информации «Система». Акты могут быть также распространены через различные СМИ и по каналам связи.

Нормативные правовые акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, во-первых, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции, во-вторых, обязательному официальному опубликованию (кроме актов, содержащих гостайну или конфиденциальные сведения) в Российской газете и Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. При несоблюдении этих условий акты считаются не вступившими в действие, то есть не имеющими юридической силы, но, как было описано ранее, они являются актами управления. Эти акты не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам, организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров[286]. Вступают акты федеральных органов исполнительной власти в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

Принятию акта предшествует стадия подготовки проекта акта, которая иногда оказывается значительней, чем стадия принятия акта. Например, описание этой стадии и требований к проекту акта содержат Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. [287] Подготовка может быть обусловлена согласованием, которое фиксируется визой (включающей в себя наименование должности руководителя или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату). Предусматривается, что визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.

Достаточно подробно с необходимыми комментариями и определениями (в частности, определением нормативного правового акта) порядок подготовки актов и их регистрации описан в Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Министерством юстиции от 4 мая 2007 г.[288].

В указанных разъяснениях описывается понятие нормативных актов, требования к ним, условия действительности, логическая структура, цели, задачи, мотивы принятия акта, правовое обоснование, форма акта, наименования, запрет принятия в иных формах и т.д. Одновременно должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Заключение

Таким образом, представляется, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных и ненормативных актов, решений, действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц весьма полезными для представителей судебной власти будут изложенные в данной статье положения о правовой природе актов управления, их признаках, видах, требованиях к актам, которые существуют в науке административного права и применяются в практике административной деятельности.

Раздел 6 «Административное принуждение и ответственность»