Мицкевич Л.А

Понятие, социальная роль и содержание административного принуждения [289]

Общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в государственном управлении[290]. При этом совершенно справедливо подчеркивается, что принуждение нельзя отождествлять с подчинением. Последнее является одним из необходимых моментов любого управления. Сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Последнее происходит, когда управленческие команды соответствуют их интересам, когда на стороне управляющего (субъекта управления) есть сила авторитета. Таким образом, если подчинение как свойство, внутренне присущее власти, проявляется в преобладании управляющей воли над волей управляемого, то, следовательно, в обязанности последнего входит необходимость выполнять управленческие команды, а в обязанности субъекта управления входит необходимость сообразовывать свои действия с интересами управляемого объекта. Если же подчинение не происходит добровольно, только тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего.

Следовательно, социальное принуждение - это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в насильственном понуждении управляемых выполнять предписываемые действия. Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет указаний субъекта управления, то есть, отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен вступить в действие только после применения методов убеждения, т.е., организации, разъяснения, воспитания и т.д.

Основополагающим является вопрос о том, что именно может провоцировать невыполнение объектом управления управленческих команд субъекта социального управления. Современные философские воззрения[291], учитывающие нелинейный и системный характер мира подтверждают тезис о том, что сложноорганизованным социоприродным системам нельзя навязать пути их развития, более того, сама идея насильственно (то есть, вопреки заложенным в них объективным закономерностям) управлять такими системами может быть тормозом на пути их развития. Одним из способов такого насильственного управления может оказаться и государственное, в том числе, административное принуждение. Следовательно, чрезвычайно важно правильно понимать его роль и место в механизме государственного управления. Этот вопрос связан с определением эффективности всего государственного управления, с вопросом о соотношении в его арсенале методов убеждения и принуждения.

Общепринятым определением государственного управления является определение его как разновидности социального управления, как организующего и регулирующего воздействия государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[292]. Вместе с тем, это утверждение справедливо для линейных систем, в которых, с позиции кибернетики, управление осуществляется как воздействие субъекта управления на объект с целью приведения его в заданное состояние. С позиций синергетики следует характеризовать государственное управление не как властное воздействие субъекта на объект, а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и гармоничного “встраивания” в нее путем приспосабливания своего поведения к данным объективным закономерностям. В этом смысле сам термин “самоорганизация” предстает антитезой такой организации, которой свойственно целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но по своим собственным законам, а не по воле управляющего[293]. По аналогии с переходом от покорения природы к “диалогу с природой” можно говорить о переходе от управления обществом к “диалогу с обществом”[294]. Таким образом, еще раз подтверждается вывод о том, что нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан.

Одним из главных положений современных философских подходов (в частности, синергетики) является закон иерархичности, системности мира. Все в мире взаимосвязано, в том числе, с помощью иерархических связей, каждая система входит в качестве элемента (подсистемы) во многие другие. Отсюда становится возможным само управление, поскольку система более высокого уровня предопределяет, задает закономерности системам, в нее входящим. Между ними постоянно происходит обмен информацией (энергией). Следовательно, для социальных систем это подтверждает известную гуманитарным наукам теорию “социальных отношений обменного типа”[295]. Кратко говоря, обменные отношения (отношения взаимодействия) обладают антиэнтропийным (противостоящим разрушению) эффектом, в то время как отношения неравноценные, то есть, отношения властного воздействия, усиливают разрушительные тенденции. Принуждение, как яркий пример властных отношений, в обычном правовом представлении связано с поведением, отклоняющимся от желаемого и предписанного государством. Но почему появляется это самое отклоняющееся поведение? Дело в том, что если это отношения обмена, то государство может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный эквивалент, например, обеспечивает стабильное существование, гарантированную работу или пособия и т.д. Иными словами, государство выполняет свое предназначение как субъект управления, обеспечивающий жизнеспособность системы. Соответственно, если государство как субъект управления не предоставляет гражданам “на рынке социальных услуг” условий для нормального уровня жизни, то в обмен получает эквивалентное отношение к самому себе в виде различного рода отторжений любых государственных предложений, в том числе, (к огромному сожалению) позитивных для общества. Вследствие этого нарастает необходимость применения методов принуждения, поскольку добровольно его предписания гражданами не выполняются.

Таким образом, можно сделать ряд выводов:

во-первых, увеличение количества акций отклоняющегося поведения (включая административные правонарушения) связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это “отклонение” государства граждане “воздают” эквивалентно;

во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций;

в-третьих, чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводиться в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе;

в-четвертых, административное принуждение, как наиболее массовый, гибкий и оперативный инструмент воздействия, является связующим звеном, своеобразным “мостиком” между государственным управлением и обыденной жизнью людей. Следовательно, административное принуждение в целом, особенно формы его реализации (в частности, поведение представителей государства, применяющих его), воспринимается гражданами как своеобразное “лицо государства”, как некий знак, символ того, как на самом деле относится к ним государство. Именно поэтому нарушения прав граждан в этой сфере могут повлечь самые серьезные социальные последствия.

В данном контексте, далеко не безобидными выглядят несовершенство законодательства, устанавливающего новые меры административного принуждения, особенно, в отношении юридических лиц, многочисленные нарушения законности при применении административного принуждения, а также недостаточная разработанность наукой административного права теории мер административного принуждения.

Требует специального обсуждения и вопрос об уровнях, на которых могут приниматься акты, регулирующие административное принуждение. Хотя проблема разграничения компетенции федерального уровня и уровня субъектов федерации уже до принятия Кодекса об административных правонарушениях РФ была рассмотрена Конституционным Судом РФ, признавшем возможность опережающего законотворчества в данной области[296], думается, что ст.1.3 КоАП РФ, определившая предметы ведения субъектов федерации в этой области лишь в самой общей форме («по остаточному принципу») нуждается в дальнейшем уточнении. В частности, обозначенная в данной работе значимость административного принуждения для взаимоотношений государства и общества, заставляет еще раз вспомнить о том, что хотя административное и административно-процессуальное законодательство относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, но в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ ограничения прав граждан могут быть введены федеральными законами. Однако указанные положения КоАП РФ не только предоставляют субъектам федерации право своими законами устанавливать административную ответственность, но и не закрепляют конкретного перечня вопросов и условий, при которых эта ответственность может быть введена. Многочисленные акты субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность, часто не соответствуют букве и духу закона, целям административного принуждения, имея ярко выраженную фискальную направленность. Следует напомнить, что, как уже было показано, несовершенство законодательства в области принуждения воспринимается гражданами как несправедливость со стороны государства и порождает далеко идущие неблагоприятные социальные последствия.

Итак, определение государственного управления как взаимодействия государства и общества приводит к выводу о том, что граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда государство выполняет свои. Необходимость массового применения мер принуждения со стороны государства может быть обусловлена невыполнением государством своих социальных функций, нарушениями законности при установлении и при применении мер административного принуждения.

Государственное принуждение - вид социального принуждения, следовательно, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство является особым субъектом социального управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения.

Во-первых, как уже указывалось, государственное принуждение является вспомогательным по отношению к убеждению методом, поэтому оно выполняет ограниченный круг задач, а именно, не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний.

Во-вторых, принуждение должно быть персонифицированным, поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний.

В-третьих, государственное принуждение представляет собой средство самозащиты общества, способ охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности.

В-четвертых, принуждение, применяемое от имени государства, должно быть четко регламентировано правовыми нормами.

Большинство авторов подчеркивают, что принуждение характеризуется резким вмешательством в различные стороны бытия подвластного, оно направлено на то, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения[297]. В то же время высказывается точка зрения, что принуждение характеризуется не только резким вмешательством в жизнь подвластного, но и угрозой такого вмешательства, [298] при котором субъект, способный свободно выбрать тот или иной вариант своего поведения, насильственно лишается такой возможности. Но из приводимых примеров становится ясно, что речь идет, в значительной степени, о самих правовых предписаниях, устанавливающих возможность принудительного вмешательства в различные стороны жизни граждан, например, таможенном или предполетном досмотре, карантине и т.п. мероприятиях. Бахрах Д.Н.[299] обратил внимание на то, что в указанных случаях следует говорить не о принуждении, а об установлении юридической обязанности и о правоограничениях для граждан, введение которых предусмотрено законом при возникновении, например, эпидемии или чрезвычайных условий и т.д. Сторонники первой точки зрения в своих возражениях опирались на то, что они имели в виду не сами нормы, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра и т.д.[300] При этом в качестве доказательства отмечалось, что" добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) и связанных с ним конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания - серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности" [301]. Но ведь указанные субъекты, как правило, добровольно исполняют свои обязанности по соблюдению данных правоограничений. Следовательно, при такой системе доказательств исчезает главное, сущностное содержание принуждения, а именно, воздействие на поведение субъекта вопреки его воле, ведь добровольное исполнение гражданами их обязанностей исключает насильственное лишение их возможности поступать по своему усмотрению, то есть, само принуждение. Таким образом, более убедительной представляется позиция тех авторов, которые связывают принуждение только с реальным насильственным воздействием на поведение подвластного в случае отклонения его поведения от заданного, но не с угрозой такового. Этот подход соответствует современному понятию социального управления, основывающемуся на преобладании добровольного исполнения повелений субъекта управления подвластными. Отсюда следует, что было бы более корректным заменить термин " подчинение" (когда говорится о необходимости разделять понятия " подчинение" и " принуждение") на другой, например, " добровольное исполнение".

Эта, казалось бы, сугубо теоретическая дискуссия имеет большое практическое значение, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т.п.

Административное принуждение как вид государственного принуждения обладает всеми общими чертами, а также имеет и специфические признаки.

Во-первых, административное принуждение применяется в области государственного управления для охраны складывающихся в этой сфере отношений. Эти отношения регулируются, преимущественно, нормами административного права, поскольку носят публичный характер, но могут быть урегулированы и нормами других отраслей права (земельного, финансового, экологического и т.д.)

Во-вторых, административное принуждение предусмотрено не только законами, но и многочисленными подзаконными актами (в том числе, органов исполнительной власти и местного самоуправления).

В-третьих, применение мер административного принуждения всегда является актом реализации государственно-властных полномочий.

В-четвертых, применяется, как правило, органами исполнительной власти или их должностными лицами, но может осуществляться и иными субъектами, осуществляющими полномочия государственно-властного характера, например, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также в некоторых случаях судами.

В-пятых, административное принуждение осуществляется вне рамок служебной подчиненности, применяется субъектами не дисциплинарной, а функциональной власти.

В-шестых, данный вид принуждения реализуется на основе административно-процессуальных норм и представляет собой более простой порядок применения этих мер по сравнению с другими, например, уголовно-правовыми.

В-седьмых, в качестве еще одной специфической черты административного принуждения можно отметить то, что она применяется не только в отношении физических лиц, но и юридических.

В-восьмых, административно-правовое принуждение применяется в целях прекращения правонарушений и наказания правонарушителей, а также в целях обеспечения общественной безопасности, когда наступление чрезвычайных обстоятельств определяет необходимость применения принуждения и при отсутствии правонарушения[302].

Если большинство характерных черт административного принуждения признается всеми авторами, то относительно последней черты в литературе продолжаются споры. Как можно видеть, эта дискуссия является продолжением уже изложенного спора относительно сущности принуждения и соотношения его принудительности с установленными в правовых нормах обязанностями граждан и их правоограничениями. Итак, речь идет о том, применяется ли принуждение только в связи с отклонением от нормы поведения или принуждением является сама возможность реализации государственно-властных полномочий органами и должностными лицами в некоторых особых обстоятельствах. В продолжение уже высказанной позиции остается добавить, что принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение (соблюдать правила карантина, предъявлять вещи для досмотра, предъявить водительские документы и т.п.). При этом отсутствует принуждение, если граждане добровольно выполняют свои обязанности. Если же они не выполняют этих обязанностей, тогда начинается административное принуждение, вызванное отклонением от предписанного поведения, то есть нарушением нормы.

Весьма интересным представляется определение административного принуждения в дореволюционном административном праве России. " Требования администрации, не выполняемые гражданами добровольно, подлежат принудительному осуществлению. Возможность для администрации прибегать к принудительным мерам по собственному почину, без предварительного судебного постановления, устанавливающего закономерность данного требования, называется административным принуждением. В праве административного принуждения правящая власть получает, таким образом, особую привилегию прямого исполнения своих актов. Эта привилегия является главною составною частью административной прерогативы, в смысле таких преимуществ, которые создают для правящих господствующее, привилегированное положение при осуществлении ими служебных прав" [303]. И далее отмечается, что " административное принуждение, допускаемое вне случаев крайней необходимости, несовместимо с последовательным осуществлением правового начала в отношениях между должностными лицами и гражданами. Судебная проверка основательности административного акта, следующая после применения принуждения, в значительной мере утрачивает свое гарантирующее значение. Отмена судом неправомерного акта, приведенного администрацией в исполнение, не в силах устранить нанесенного человеку мерами принуждения вреда и ущерба. Юрисдикция, образующая, вместе с нормативными и административными актами, необходимое условие для господства права, должна, по общему правилу, предшествовать принуждению, а не следовать за ним" [304].

Меры административного принуждения разнообразны по своим характеристикам, их достаточно большое количество, и главное, отсутствует единообразное правовое регулирование этих мер. В связи с этим представляется весьма полезной классификация мер принуждения, которая может осуществляться по самым различным основаниям.

Государственное принуждение в зависимости от непосредственного объекта воздействия подразделяют на физическое или психическое принуждение[305]. Другие авторы считают, что этот критерий позволяет подразделить принуждение на психическое, материальное, организационное и физическое воздействие[306].

По способу охраны правопорядка выделяются карательные, пресекательные, восстановительные, предупредительные меры государственного принуждения.

По субъектам, их осуществляющим, можно выделить судебные и внесудебные меры государственного принуждения.

По основанию, вызвавшему к жизни меру принуждения, выделяют уголовно-правовые, гражданско-правовые, дисциплинарные, административные меры принуждения[307].

Вопрос о классификации мер административного принуждения в науке советского административного права имеет свою историю. Так, до 50-х годов преобладающей была точка зрения, согласно которой все меры административного принуждения делились на две большие группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения (иногда их еще называли мерами социальной защиты или мерами административного воздействия)[308]. Совершенно справедливо исследователи отмечали, что двучленная классификация была шагом вперед в изучении природы административного принуждения, поскольку в качестве самостоятельной меры были выделены административные взыскания.[309]

В 1956 г. была предложена новая, трехчленная классификация мер принуждения. М.И.Еропкин, основываясь на исследованиях С.С. Студеникина и И.И.Евтихиева, исходил из того, что каждый раз характер конкретной меры принуждения определяется в зависимости от специфики обеспечиваемых правовых отношений в сфере государственного управления[310]. Таким образом, в качестве критерия классификации был взят способ административно-правового обеспечения правопорядка. В соответствии с этим критерием были выделены три вида мер административного принуждения:

- административные взыскания,

- меры административного пресечения,

- административно-предупредительные меры[311].

Эта классификация была далее использована Г.Т. Агеенковой[312], которая для отграничения мер административного пресечения от мер уголовно-процессуальных предложила учитывать характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение. В частности, на практике не всегда сразу можно определить, какое правонарушение пресекается той или иной мерой административного принуждения. Например, при задержании в электропоезде лица, совершающего мелкое хулиганство, в ходе проверки документов выясняется, что это лицо разыскивается за совершение преступления. Мера административного принуждения превращается в уголовно-процессуальную меру.

Таким образом, в качестве критериев разграничения мер административного принуждения необходимо учитывать весь комплекс факторов, влияющих на применение той или иной меры. Во-первых, это характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение, во-вторых, непосредственная цель применения меры принуждения, в-третьих, способ защиты правопорядка. Представляется, что эти критерии лежат в основе определения сущности меры административного принуждения, что предопределяет, в свою очередь, правовые признаки, которые дополняют и сочетаются с сущностными, а именно, правовое регулирование оснований применения мер принуждения, условий и порядка их применения и наступающие правовые последствия.

Специальные исследования последнего периода также исходят из классификации мер принуждения на основе описанных критериев[313].

Применение данных теоретических конструкций на конкретных примерах может проиллюстрировать важность и значение стройной, непротиворечивой классификации мер принуждения. В частности, ст. 85 Воздушного Кодекса РФ предусматривает в целях обеспечения безопасности полета, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажа предполетный досмотр, закрепляя право уполномоченных должностных лиц на его проведение и обязанность пассажиров пройти данный досмотр. В литературе эта мера описывается как типичная профилактическая мера (мера предупредительного характера), цель которой - предупредить возможное наступление вредных последствий. Однако, как представляется, по своей сути это -классическое правоограничение, осуществляемое в соответствии с ч.3 ст. 55 Конституции РФ федеральным законом. Если же есть основания предполагать, что в багаже пассажиров находятся запрещенные к перевозке предметы или вещества, то досмотр осуществляется на основании ст.27.7 КоАП РФ как мера административного пресечения с составлением протокола. Цель данной меры - пресечь совершающееся правонарушение, факт, вызвавший необходимость применения данной меры - административное правонарушение, условия и порядок применения регулируются административным законодательством. За совершение данного правонарушения, а именно, за нарушение правил перевозки опасных веществ и предметов на воздушном транспорте ст.11.19 КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа. Это мера административной ответственности, цель которой - наказать правонарушителя, основание - факт административного правонарушения, способ охраны - административно-правовой, правовое регулирование - нормы КоАП РФ.

Таким образом, меры административного принуждения весьма многообразны, различаются по целям, основаниям применения, порядку и условиям применения, правовому регулированию и правовым последствиям. Как справедливо отмечалось в литературе[314], классификация, построенная на прочной научной основе, позволяет определить место и роль той или иной меры административного принуждения в системе средств охраны общественных отношений, что весьма важно для нормативного закрепления этих мер. Особенно актуальным это положение становится в современных условиях, когда законодательство является не просто становящимся, но бурно развивающимся, с широким участием самых различных субъектов правотворческой деятельности. При этом имеет место сложение нескольких факторов: расширение прав субъектов РФ по принятию нормативных актов, введение публично-правовой ответственности юридических лиц (с сожалением можно констатировать, что это происходит до и помимо разработки теории ответственности юридических лиц) и революционные изменения в гражданско-правовом законодательстве.

Весьма показательным в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. В Мордовии был принят закон " О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью", в котором было предусмотрено право органов внутренних дел осуществлять задержание в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Несмотря на название, фактически данная мера является " по своей сути, основаниям, режиму исполнения и наличию в ней элементов наказания " мерой, имеющей уголовно-правовую и уголовно-процессуальную природу[315]. Административное задержание как мера административного принуждения должно иметь целью пресечение административного правонарушения, но не преступления. Из этого вытекают весьма серьезные выводы о том, что данный субъект РФ своим законом вторгся в предметы ведения Российской Федерации, поскольку административное право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, уголовное же и уголовно-процессуальное право относится к предметам ведения Российской Федерации.

Применение предлагаемой системы критериев, которые могут быть положены в основу классификации мер принуждения, позволяет достаточно эффективно определять природу и вид той или иной меры принуждения в случаях, когда законодатель не совсем четко высказался по этому поводу или когда вводимая мера является совершенно новой, либо когда название меры не соответствует ее сущности. Например, в соответствии со ст. 11 п.6 Закона РФ " О федеральных органах налоговой полиции " последние могут выносить " в качестве предупредительной меры письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам…, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушений законодательства, … контролировать выполнение этих требований" [316]. По своему названию и природе указанная мера принуждения обозначена как предупредительная, в то же время в качестве оснований применения определены конкретные нарушения законодательства, следовательно, по непосредственной цели, основанию (юридическому факту) применения и способу охраны правопорядка указанное предостережение является не мерой предупреждения, а мерой пресечения. Его цель - прекратить нарушения законодательства, фактическое основание - факт правонарушения, правовое основание - административное законодательство.

Таким образом, возможность провести анализ конкретных мер принуждения на основе предлагаемых критериев доказывает жизненность и обоснованность применения совокупности предлагаемых критериев для научной классификации. Кроме того, становится возможным на этой основе вновь обратиться к ставшей классической триаде мер административного принуждения: меры предупреждения, меры пресечения и меры ответственности, к которой совершенно обоснованно в последнее время добавляется еще один вид мер - меры административно-процессуального обеспечения[317]. Значительный шаг в дальнейшем развитии теории и практики правового регулирования мер административного принуждения связан с принятием нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, глава 27 которого посвящена регулированию мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Принципиальным при этом является то, что законодатель обозначил в качестве родового понятия меры обеспечительного характера, включив в них меры пресечения. К таковым относятся: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, транспорта, помещений, территорий, документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, арест товаров и вещей, привод.

Меры административного предупреждения или административно-предупредительные меры выделяются в качестве первой группы мер административного принуждения. Они применяются в целях охраны государственных и общественных интересов, безопасности граждан как средство предотвращения возможных вредных последствий либо правонарушений. Поскольку угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть вследствие не только правонарушений, но и стихийных бедствий, действий психически больных лиц и т.п., постольку государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права[318]. К таким мерам относятся административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, карантин при эпидемиях, принудительное медицинское лечение, закрытие участков границы, участков дороги или улицы для движения транспорта и т.д.

Отмечается, что основанием для применения указанных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека[319]. Значит, юридическим фактом, вызывающим к жизни применение меры принуждения, как охранительного правоотношения, является не правонарушение, а наступление особых условий, предусмотренных гипотезой нормы права.

Общим для всех административно-предупредительных мер является то, что им присуща ярко выраженная профилактическая направленность. Цель их применения - защитить общественные отношения от потенциальной угрозы, от причинения им вреда, от возможного правонарушения. Способ охраны правопорядка - применение государственно-властных полномочий, например, право сотрудников милиции беспрепятственно входить в жилые и иные помещения граждан и организаций, осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, оцеплять участки местности, производить досмотр транспортных средств и т.д.

При наличии общих черт выделяют и особенности, позволяющие классифицировать эти меры по непосредственному назначению и характеру правоограничений. Так, одни авторы выделяют меры, направленные на предупреждение правонарушений (административный надзор милиции, таможенный досмотр и т.д.), меры, препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения их обязанностей (реквизиция, принудительное освидетельствование и пр.), меры лечебно-предупредительного характера (лечение опасных душевнобольных, инфекционных больных и т.д.)[320]. Другие ученые предлагают выделить четыре группы мер, добавляя к уже указанным еще одну группу - меры, применяемые в целях предотвращения наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких последствий, например, карантин[321].

В отличие от мер пресечения или мер ответственности, существование которых признается всеми авторами, отнесение мер предупредительного характера к мерам принуждения до сих пор остается вопросом дискуссионным. При этом данная дискуссия возникла достаточно давно, еще в 60-х годах, тем не менее, вопрос до сих пор остается открытым. Д.Н. Бахрах, возражая против отнесения данной меры к принудительным средствам, отмечал, что " речь идет о запретах совершать определенные действия. Все эти запреты есть не что иное, как нормы права, регулирующие поведение граждан путем запрещения определенного поведения" [322]. В современных условиях количество этих мер еще больше возросло, при наличии чрезвычайных обстоятельств или иных случаев государственные и муниципальные органы для обеспечения общественного порядка вынуждены устанавливать дополнительные обязанности (карантин, запрещение движения автотранспорта, комендантский час и т.п.)[323]. И далее Д.Н.Бахрах совершенно справедливо отмечает, что если признавать эти обязанности мерами принуждения, то сюда же нужно отнести налоговые, паспортные обязанности, воинскую обязанность и иные не всегда приятные требования законов. Эти обязанности установлены правовыми нормами, обязательны для неопределенного круга лиц и представляют собой типичные юридические обязанности, большинство из которых выполняется субъектами добровольно. Принудительные меры применяются к тем, кто не выполняет обязанности, нарушает запреты, то есть совершает неправомерные действия.

Таким образом, очевидно, что речь идет об отсутствии того самого основного фактора (правонарушения, отклоняющегося поведения), которое, как это было изложено в данной работе ранее, при характеристике сущности принуждения как способа управления, должно быть основанием для применения меры принуждения. Можно повторить основные признаки принуждения, обозначенные в данной работе, чтобы определить, относятся ли меры предупреждения к принудительным. Во-первых, принуждение связано с отклонением от нормы, поскольку по своему назначению может быть применено только после отсутствия добровольного выполнения предписанного поведения. Значит, исполнение гражданами предписанных им обязанностей. Во-вторых, поэтому принуждение персонифицировано, применяется к конкретным субъектам. В-третьих, принуждение означает лишение лица возможности свободного выбора того или иного варианта поведения.

Как уже указывалось, остальные группы мер административного принуждения не вызывают таких дискуссий в литературе, они в значительно большей мере разработаны в теории, урегулированы в законодательстве, широко применяются на практике.

В заключение можно сделать следующие основные выводы.

Во-первых, социальное принуждение следует понимать как воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в насильственном понуждении управляемых выполнять предписываемые действия.

Во-вторых, принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет указаний субъекта управления, то есть, отклоняется от заданного поведения.

В-третьих, государство как субъект управления может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный эквивалент, например, обеспечивает стабильное существование, гарантированную работу или пособия и т.д., иными словами, если государство выполняет свое предназначение как субъект управления, обеспечивающий жизнеспособность системы.

В-четвертых, из определения государственного управления как взаимодействия государства и общества следует, что граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда государство выполняет свои, значит, несовершенство законодательства в области принуждения воспринимается гражданами как несправедливость со стороны государства и порождает далеко идущие неблагоприятные социальные последствия.

В-пятых, принуждение как лишение подвластного возможности поступать по своему усмотрению, наступает лишь в связи с его противоправным поведением, а предусмотренная нормами права возможность органов исполнительной власти применять государственно-властные полномочия в чрезвычайных обстоятельствах (без такового поведения) является их правом, которому корреспондирует обязанность подвластных выполнять предписанное поведение.

В-шестых, отсюда следует, что меры предупредительного характера не относятся к мерам принуждения, а являются обязанностями граждан. Таким образом, существующая теоретическая дискуссия имеет большое практическое значение, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т.п.

В-седьмых, классификация мер принуждения может осуществляться по самым различным основаниям. Наиболее убедительной представляется следующая система критериев: характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение, непосредственная цель применения меры принуждения, способ защиты правопорядка.