Право на обращение

В Конституции Российской Федерации право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления стоит в одном ряду с правами на свободу слова, собраний и объединений, на участие в управлении делами государства и др. Аналогов этому праву нет, пожалуй, ни в одной Конституции стран развитой демократии. В самостоятельном виде не закреплено оно и в международных нормативных актах о правах и свободах человека. В научной же литературе право на обращение (петиции) рассматривается как составная часть свободы выражения собственного мнения.

Разумеется, право на обращение как особая форма взаимодействия сначала подданных, а затем и граждан с государством укоренилось в России в силу хорошо известных исторических обстоятельств развития нашей государственности. Самодержавие, равно как и сменивший его тоталитарный советский режим тщательно " оберегали" население страны от его реального участия в делах государства. Выборы были в лучшем случае пустой формальностью; судебный процесс не предполагал рассмотрение дел по жалобам на действия и решения должностных лиц; идеи государственной целесообразности имели приоритет над принципами процессуальной справедливости, а власть была неизмеримо сильнее закона. В таких условиях подача обращения (петиции, прошения, челобитной) высокому должностному лицу была едва ли не единственным способом защиты прав и интересов заявителя.

В рамках такой архаичной по своей сути процедуры очень многое зависело от конкретного должностного лица, адресата обращения. Которого нужно было убедить " пойти навстречу" заявителю, в том числе " в порядке исключения", то есть не обязательно в рамках единого для всех закона. Как в прошлом, так и в настоящем, подобные обращения нередко дают искомый результат, что, конечно, решает проблему конкретного заявителя, но никак не проблему укрепления законности при рассмотрении тысяч аналогичных дел. " Достучавшемуся" до начальства повезло, иным гражданам - нет, вот и вся мораль этой беспрецедентной и в узком, и в широком смысле схемы.

Люди, конечно, прибегают к обращениям не от хорошей жизни. И все же никуда не уйти от констатации того очевидного факта, что в своем нынешнем виде механизм подачи обращений не вполне способствует становлению правового государства, опирающегося на эффективные и единообразные процедуры обеспечения прав и свобод человека. Проблема, как представляется, еще и в том, что, фактически добиваясь исключительности в удовлетворении своей просьбы, люди остаются просителями, а значит, не становятся гражданами, готовыми самостоятельно отстаивать свои права. Иными словами, механизм подачи обращений мало помогает и формированию зрелого гражданского общества.

В практике Уполномоченного встречаются случаи, когда правомерный отказ в удовлетворении своих требований автор обращения воспринимает как нарушение его конституционного права на обращение. При всей курьезности такого восприятия оно симптоматично: многие ведь трактуют справедливость не как соблюдение равных процедурных гарантий для всех, а как желаемое исключение лично для себя.

В июне отчетного года к Уполномоченному из Республики Адыгея поступила жалоба гражданина Ч., в которой ставился вопрос о нарушении республиканской прокуратурой его права на обращение. При этом сам факт нарушения заявитель усматривал в том, что, рассмотрев его обращение, прокуратура не нашла законных оснований для того, чтобы его поддержать.

Со своей стороны, Уполномоченный отказал Ч. в принятии его жалобы к рассмотрению, указав на то, что право на обращение имеет процессуальное, а не материальное наполнение. То есть гарантирует соблюдение установленной процедуры рассмотрения обращения, но никак не его результат.

В целом представляется очевидным, что провозглашение нашей страны правовым государством предполагает иное, отличающееся от советского, прочтение конституционного права на обращение. При наличии работающих демократических институтов, таких как свободные выборы, судебный контроль, конституционная юстиция и других, граждане получают реальную возможность самостоятельно участвовать в защите своих прав и свобод, не ставя ее в зависимость от усмотрения высоких должностных лиц.

Из судебного разбирательства исключается принцип процессуальной активности Суда, все большее значение в судопроизводстве приобретает принцип диспозитивности, в качестве основы правосудия рассматривается принцип независимости судебной власти. Все это в итоге ведет к ограничению административного усмотрения в разрешении поставленных заявителями вопросов, к переориентированию заявителей на личное участие в этом процессе и, как следствие, побуждает их к большей ответственности за собственные действия и решения.

В свете сказанного отрадно отметить важное положение, содержащееся в Федеральном законе от 02.05.2006 г. N 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Согласно этому положению действие указанного закона не распространяется на обращения, порядок рассмотрения которых установлен иными федеральными конституционными и федеральными законами (ч. 2 ст. 1). Не означает ли это, что под действие закона тем самым не подпадают обращения, поданные гражданами для реализации или защиты своих прав в государственный орган, компетентный их рассмотреть.

Такое предположение можно обосновать тем, что конституционному праву должна, конечно, корреспондировать соответствующая обязанность должностного лица или государственного органа. В соответствии с этим требованием при реализации, например, права на социальное обеспечение предусматривается порядок рассмотрения обращений граждан, касающихся вопросов социального обеспечения. Аналогичным образом решается вопрос при реализации прав граждан в налоговой, таможенной, правоохранительной, судебной и других областях. Отсутствие же законодательно закрепленного порядка рассмотрения обращений граждан в конкретной области, конечно, не исключается, но, что важно, представляет собой очевидное нарушение конституционного требования правовой определенности. Последнее ведь предполагает, что при надлежащей информированности каждый должен быть в состоянии предвидеть последствия своих действий. Коль скоро так, то отмеченную правовую неурегулированность следует устранить, вместо того чтобы ссылаться на нее как на аргумент в пользу дальнейшего развития института обращений. Пока же, как показывает правоприменительный опыт, в том числе и Уполномоченного, многие граждане и должностные лица по-прежнему видят в самом институте обращения главным образом возможность решить какой-то конкретный вопрос в порядке исключения, то есть в обход установленных процедур.

В отчетном году военнослужащий С. неоднократно обращался к Уполномоченному с требованием о том, чтобы последний поставил перед Президентом России и главнокомандующим Военно-Морским флотом Российской Федерации вопрос о предоставлении С. жилья площадью в 100 кв. м. в центре г. Москвы.

Проведенная проверка показала, что документально обосновать свое право именно на такое жилье военнослужащий не смог. Кроме того, Центральная жилищная комиссия Главного командования ВМФ России, идя навстречу заявителю, неоднократно предлагала разные варианты его жилищного обустройства в г. Москве, в том числе последний раз путем предоставления ему трехкомнатной квартиры. Эти предложения С., однако, отверг.

Между тем, как сообщил Уполномоченному Председатель ЦЖК ГК ВМФ России в своем ответе от 6 октября 2010 года, с апреля 2009 года по октябрь 2010 года жилых помещений в г. Москве для распределения в ВМФ России не поступало. А право на внеочередное получение жилья по судебному решению на 1 октября 2010 года имели 59 военнослужащих, среди которых заявитель в хронологическом порядке стоял под номером 58.

В итоге Уполномоченный направил заявителю ответ, в котором предложил выполнить все процедуры, установленные для жилищного обеспечения военнослужащих.

Как представляется, приведенный выше пример является типичным в том смысле, что демонстрирует ошибочную и наивную веру в обращение как способ получения в эксклюзивном порядке каких-либо дополнительных льгот и преимуществ, не основанных на законе. Исходить же надо из того, что сам факт обращения не дает заявителю никаких дополнительных прав.