Право на образование

По мере стабилизации социально-экономического положения России образование, от которого в нашей стране во многом зависит профессия, карьера и общественное положение человека, вновь становится одной из главных жизненных ценностей. В таких условиях конституционное право на образование закономерно оказывается одним из наиболее востребованных. Социальными заказчиками этого права выступают как родители, так и их дети, то есть большинство россиян.

Вместе с тем почта Уполномоченного и вся практика его деятельности свидетельствуют о том, что реализация права на образование по-прежнему сопряжена с немалыми трудностями и проблемами. Едва ли не главной из них является открытое или латентное нарушение принципа общедоступности образования, что, конечно, противоречит статьям 19 и 43 Конституции Российской Федерации. У этого социально опасного явления имеются как объективные, так и субъективные причины, в которых следует разобраться.

Общеизвестно, что для многих родителей реализация права их детей на образование начинается с тянущихся порой по несколько лет очередей в дошкольные учреждения. В малонаселенных сельских районах единственные на всю округу детский сад или школа могут быть и вовсе закрыты, например, по причине малого количества детей, отсутствия квалифицированного персонала, ветхости строения или его несоответствия нормам пожарной безопасности. Экономическая целесообразность административных решений такого рода, как правило, не вызывает сомнений. Однако у этой вроде бы объективной картины имеется и субъективная сторона: за каждым конкретным случаем стоят неуважение или как минимум недостаточное внимание к праву на образование со стороны соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.

В марте отчетного года к Уполномоченному обратилась группа родителей, чьи дети обучаются в Залесной общеобразовательной школе (Вешкаймский район Ульяновской области). Заявители сообщили о том, что право их детей на образование было нарушено в связи с ликвидацией указанного образовательного учреждения без письменного уведомления и согласия схода местных жителей, что противоречит п. 5 ст. 34 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 г. N 3266-1 " Об образовании". Согласившись с доводами заявителей, Уполномоченный направил обращение в прокуратуру Вешкаймского района. Согласно полученному ответу, изложенные заявителями факты полностью подтвердились. Больше того, аналогичные нарушения были выявлены и по ряду других образовательных учреждений.

В связи со вновь открывшимися обстоятельствами начальнику управления образования администрации муниципального образования " Вешкаймский район" было объявлено предостережение о недопустимости нарушений прав граждан. Администрация района это предостережение проигнорировала, издав Постановление о ликвидации пяти образовательных учреждений, в том числе и Залесной общеобразовательной школы. Нарушение закона удалось устранить только после того, как районная прокуратура направила в областной суд исковое заявление о признании указанного Постановления незаконным. Исковое заявление было удовлетворено в полном объеме, а решение о ликвидации пяти поселковых образовательных учреждений отменено.

Право свыше 400 детей школьного и дошкольного возраста на образование было, таким образом, восстановлено. Вопрос же о том, почему для этого потребовалось вмешательство столь многих людей и государственных органов - остался, как обычно, открытым.

С увеличением рождаемости растет спрос на услуги дошкольных образовательных учреждений, которых хронически не хватает. Причем не только потому, что новых детских садов строится мало, но и потому, что уже существующие здания повсеместно используются не по назначению. Неписаные законы " экономики дефицита" неизбежно порождают поборы с родителей, маскируемые порой под некие " добровольные пожертвования". Аналогичная практика поборов укоренилась и в общеобразовательных школах, которых тоже не хватает. Понятно, что нормальные родители стремятся оградить своих детей от проблем и скорее заплатят требуемую мзду, нежели обратятся с заявлением в правоохранительные органы. По этой же причине жалоб на поборы в образовательных учреждениях поступает сравнительно немного и к Уполномоченному. Зато те, что все же поступают, позволяют говорить о практике незаконных поборов как о давно и прочно укоренившейся системе.

В апреле отчетного года к Уполномоченному обратились родители учащихся школы N 20 станицы Суворовской Предгорного района Ставропольского края. Как сообщили заявители, администрация школы на протяжении ряда лет взимает с них " добровольные взносы" на ремонт помещений и другие нужды.

По просьбе Уполномоченного районная прокуратура провела проверку, которая подтвердила, что администрация школы действительно нарушала нормы законодательства, инициируя сбор денег с родителей учащихся. При этом договоры пожертвования с родителями не заключались, а собранные суммы никак не оформлялись и на внебюджетный счет не перечислялись. Общая сумма средств, которую взимали с родителей на ремонт школы, определялась администрацией школы произвольно, а их расходование осуществлялось бесконтрольно. Деньги, оставшиеся от ремонта, использовались на прочие нужды школы.

По результатам проверки прокурор Предгорного района вынес представления об устранении нарушений. Представления были удовлетворены. Приказом начальника отдела образования администрации Предгорного муниципального района Ставропольского края директору школы за допущенные нарушения закона сделано замечание. Такое же наказание распоряжением главы районной администрации было наложено и на самого начальника отдела образования.

Анализируя описанную конфликтную ситуацию, Уполномоченный не может не констатировать ее типичность и обыденность. В силу этого, по мнению Уполномоченного, профилактика подобных нездоровых явлений должна включать не только инициативные проверки образовательных учреждений даже в отсутствие жалоб родителей, но также и широкую разъяснительную кампанию среди педагогов и родителей учащихся.

Чрезвычайно остро стоит сегодня и проблема доступа к образованию детей с ограниченными возможностями здоровья. Эта проблема еще больше осложняется, если ребенку необходимо посещать специализированное образовательное учреждение или же интегративную группу (класс) в комбинированном образовательном учреждении в связи с заболеванием.

Следует признать, что все основополагающие нормативные акты в сфере образования (Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации " Об образовании", Федеральный закон от 22.08.1996 г. N 125-ФЗ " О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Федеральный закон от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ " О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", Конвенция о правах ребенка и др.) не в полной мере регулируют вопросы обучения и воспитания детей с ограниченными возможностями здоровья, и их последующей интеграции в общество. Для устранения существующих пробелов очень бы пригодился специальный федеральный закон, детально регламентирующий все аспекты реализации прав этой категории граждан на получение образования. Нелишне отметить, что еще в 1999 году соответствующий законопроект был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, но тогда же был отклонен Президентом России.

Большим шагом в верном направлении стало подписание нашей страной Конвенции о правах инвалидов, предусматривающей обязанность государств-участников обеспечить инклюзивное образование на всех уровнях (когда ребенок-инвалид зачисляется в обычную группу образовательного учреждения, общается, воспитывается и обучается вместе со здоровыми сверстниками). При этом Конвенция впервые рассматривает вопросы реализации прав инвалидов не в контексте их приспособления к жизни общества. Философия Конвенции в том, что жизнь всего общества должна быть организована с учетом потребностей и особенностей самих инвалидов. К сожалению, указанная Конвенция, подписанная нашей страной еще в 2008 году, до сих пор не ратифицирована.

В отчетном году группа родителей детей с синдромом Дауна из г. Красногорска Московской области обратилась к Уполномоченному с жалобой на нарушение прав дошкольников на образование и социальную адаптацию в обществе, поскольку в городе не существует детских садов, готовых их принять. Многочисленные обращения родителей в различные инстанции с просьбой обеспечить их детям получение образования в инклюзивной форме в обычных дошкольных учреждениях оказались безрезультатны.

После обращения Уполномоченного в областное Министерство образования вопрос был решен положительно, хотя и не без труда. В настоящее время дети с ограниченными возможностями здоровья посещают дошкольные учреждения общего типа, что, по мнению детских психологов, положительно сказывается на их интеграции в общество.

Говоря о проблемах доступа к образованию детей с ограниченными возможностями здоровья, нельзя обойти вниманием очевидные достижения властей г. Москвы, которые прилагают большие усилия для ее разрешения. Пробные программы инклюзивного образования, осуществленные в образовательных учреждениях города, дали хорошие результаты. Весной отчетного года в г. Москве - пока единственном субъекте Российской Федерации - был принят Закон от 28.04.2010 г. N 16 " Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве", а уже 1 сентября 2010 года более 160 образовательных учреждений города провели набор детей этой категории. В ряде других субъектов Российской Федерации - республиках Карелия и Саха (Якутия), Ленинградской, Самарской, Томской, Ярославской областях и др. - разработаны концептуальные документы по этим же вопросам, в то время как обучение детей ведется пока в рамках целевых программ.

Одним словом, для решения проблемы доступа к образованию детей с ограниченными возможностями здоровья делается немало. Еще больше, однако, предстоит сделать. Среди очередных задач: принятие, в первую очередь на федеральном уровне, соответствующих нормативных актов, определение порядка финансирования и др. Не менее важно повысить информационную осведомленность общества с тем, чтобы постепенно изменить его отношение к нуждам и потребностям этой категории детей.

В 2009 году Уполномоченный поддержал инициативу Президента России о проведении в ряде регионов эксперимента по преподаванию учебного курса " Основы религиозных культур и светской этики", включающего следующие модули: основы православной культуры, основы исламской культуры, основы буддийской культуры, основы иудейской культуры, основы мировых религиозных культур и основы светской этики. По окончании двухгодичного эксперимента этот предмет планируется ввести во всех школах в качестве обязательного. В отчетном году представитель Уполномоченного был включен в состав Межведомственного координационного совета по реализации плана мероприятий по апробации в 2009-2011 годах комплексного учебного курса для общеобразовательных учреждений " Основы религиозных культур и светской этики".

Главными целями преподавания указанного учебного курса являются: воспитание у обучающихся толерантного и уважительного отношения к людям, исповедующим разные религии или не исповедующим никакой; расширение кругозора; овладение базовыми знаниями о главных мировых религиях. Преподавание должно вестись только дипломированными светскими преподавателями, прошедшими специальную подготовку.

Не секрет, что в преддверии запуска эксперимента общественного консенсуса относительно его целесообразности достигнуто в полной мере не было. Высказывались, в частности, опасения, как бы результат эксперимента не оказался противоположен ожидаемому, поскольку преподавание основ религиозной культуры в увязке с конфессиональной принадлежностью, например, православной культуры - православным, а мусульманской - мусульманам, не сблизит, а, наоборот, еще больше " разведет" верующих разных конфессий.

Предварительные результаты эксперимента, как представляется, дают основания говорить о том, что его осуществление не привело к обострению отношений между учащимися по мировоззренческому, религиозному или национальному признакам. По данным Министерства образования и науки Российской Федерации, не менее 78% родителей, даже родители, не исповедующие никакой религии, положительно восприняли саму идею преподавания основ религиозной культуры и светской этики в рамках программ общеобразовательных школ. Со своей стороны, Уполномоченный констатирует отсутствие в отчетном году жалоб от граждан, не согласных с проведением эксперимента.

Выбор модуля осуществляется в достаточно точном соответствии с конфессиональной и этнической принадлежностью учащихся: например, в Чеченской Республике изучение основ исламской культуры предпочли 99, 6% учащихся; в Карачаево-Черкесии основы исламской культуры решили изучать 37%, а основы православной культуры - 20% учащихся, в то время как остальные выбрали изучение основ светской этики; в Костромской области изучение основ православной культуры выбрали 75% учащихся.

Конституция нашей страны определяет Российскую Федерацию как светское государство, в котором ни одна религия не признается господствующей, а религиозные объединения отделены от государства. Помимо этого Федеральный закон от 26.09.1997 г. N 125-ФЗ " О свободе совести и о религиозных объединениях" закрепляет положение о том, что государство обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях (п. 2 ст. 4). И лишь по просьбе родителей, с согласия детей, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, возможно обучение детей религии вне рамок обязательной образовательной программы религиозной организацией (п. 4 ст. 5). Установленные нормы закона должны соблюдаться всеми без исключения образовательными учреждениями. В то же время, как представляется, было бы ошибкой относить к процессу образования любую целенаправленную деятельность по обучению и воспитанию детей, а все учреждения, обучающие детей каким-либо навыкам или знаниям, считать образовательными.

В отчетном году к Уполномоченному обратился руководитель местной религиозной организации евангельских христиан-баптистов г. Миллерово Ростовской области с жалобой на привлечение к административной ответственности за учреждение религиозного кружка и клуба для детей " Будущее".

В отношении этой религиозной организации было вынесено постановление мирового судьи судебного участка N 1 Миллеровского района Ростовской области от 18.06.2010 г. о наложении штрафных санкций в размере 10 тыс. рублей ввиду совершения ею правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ (осуществление образовательной деятельности без лицензии).

Религиозная организация образовала кружок и клуб для детей в целях их обучения своему вероучению. Занятия в них проводились исключительно прихожанами церкви, без привязки к каким-либо государственным стандартам и образовательным программам, а также без итоговой аттестации и выдачи документов об образовании.

Изучив доводы заявителей, Уполномоченный обратился с ходатайством об отмене указанного постановления мирового судьи в Ростовский областной суд. В январе 2011 года жалоба была принята к рассмотрению в порядке надзора. На момент подписания настоящего доклада решение суда вынесено не было. (См. приложение 2.20.1.)

В целом, по мнению Уполномоченного, следует исходить из того, что деятельность религиозных объединений по религиозному воспитанию и обучению детей основам своего вероучения осуществляется на основе п. 1 ст. 6 Федерального закона " О свободе совести и о религиозных объединениях" и не требует получения разрешений и лицензии на образовательную деятельность. Напротив, деятельность религиозных объединений по подготовке служителей и религиозного персонала, а также ведение ими образовательной деятельности, в рамках которой реализуются установленные государством стандарты и программы и осуществляется итоговая аттестация обучающихся с выдачей документа об образовании установленного образца, возможны только на основе соответствующей государственной лицензии.