Право на жилище

Конституционное право на жилище предусматривает три вида обязательств государства перед своими гражданами: " негативные" - не допускающие произвольного лишения жилища; " стимулирующие" - создающие условия для осуществления права на жилище; и " позитивные" - позволяющие получить жилье бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Важно подчеркнуть, что все три вида обязательств следует рассматривать как взаимосвязанные. Так, если государство не может в полной мере обеспечить условия для осуществления права на жилище, то есть выполнить свои стимулирующие обязательства, то оно, видимо, должно подумать о пропорциональном расширении своих позитивных обязательств. Такой вывод представляется логичным, ибо позитивные обязательства государства - это, по сути, механизм выравнивания возможностей граждан, находящихся в разных жизненных, социальных или профессиональных обстоятельствах, реализовать свое право на жилище.

Весьма показательно, что подавляющее большинство поступающих к Уполномоченному жалоб на нарушение права на жилище связано именно с неисполнением государством своих позитивных обязательств перед отдельными категориями граждан. В частности, перед детьми-сиротами, ветеранами войны, военнослужащими.

В своих докладах за прошлые годы Уполномоченный не раз обращал внимание на низкую эффективность системы " государственных жилищных сертификатов", которые выдаются военнослужащим при увольнении со службы. Продолжают поступать жалобы на невозможность " отоварить" жилищные сертификаты, на немалые трудности, связанные с их использованием.

В этой связи необходимо сказать о том, что с 1 января 2011 года прекращена выдача государственных жилищных сертификатов уволенным с военной службы гражданам, которых приняли на учет в качестве нуждающихся в жилье, до 1 января 2005 года. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 08.12.2010 г. N 342-ФЗ " О внесении изменений в Федеральный закон " О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан", уволенные с военной службы помимо предоставления жилого помещения в собственность либо по договору социального найма будут вправе получить единовременную денежную выплату на приобретение или строительство жилья.

Со своей стороны, Минобороны России связывает большие надежды с Федеральным законом от 20.08.2004 г. N 117-ФЗ " О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". По информации Минобороны, только за первое полугодие отчетного года было открыто более 70 тыс. именных накопительных счетов для военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы (НИС). Впрочем, самими военнослужащими эта система воспринимается без особого оптимизма. Суммы накопительных взносов, перечисляемых на счета участников НИС, как правило, оказываются ниже рыночной стоимости жилья, положенного по социальным нормам, механизм индексирования накопительных взносов - не отработан. Иными словами, проблемы здесь примерно те же, что и при использовании жилищных сертификатов. Опыт показывает, чем сложнее система, тем хуже она работает. Оптимальным в этом смысле является предоставление реального жилья. В 2009 году военнослужащим было выделено 45 тыс. квартир, что, как ожидалось, должно было сократить " армию" нуждающихся в нем. На деле, однако, в первой половине 2010 года в очереди на жилье по-прежнему оставалось 93 тысячи военнослужащих.

К тому же возводившие дома для военнослужащих строительные фирмы не всегда добросовестно выполняли свою работу. Часть домов вводилась с недоделками. Да и оформление документов на квартиру занимало у будущих жильцов порой от 5 до 8 месяцев.

В апреле 2009 года к Уполномоченному с коллективной жалобой обратились военнослужащие из г. Балашихи Московской области, которые не могли вселиться в предоставленные им квартиры из-за того, что чиновники Минобороны России " не спешили" с оформлением необходимых для этого документов. По этой причине новоселам не удавалось зарегистрироваться по месту жительства, от чего страдали их другие права - на социальное обеспечение, на участие в выборах и т.д.

Только после обращения Уполномоченного в Главную военную прокуратуру Департамент имущественных отношений Минобороны России в самом конце 2009 года подготовил все документы на искомые квартиры. В отчетном году заявители смогли, наконец, в них вселиться на полностью законных основаниях. Таким образом, поддающееся учету время проволочек составило около одного года. На самом деле оно было, конечно, намного больше, ибо к Уполномоченному заявители обратились за помощью, надо полагать, далеко не сразу.

Из года в год Уполномоченный получает жалобы на нарушение прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которым жилье должно быть предоставлено в бесспорном и внеочередном порядке. На деле, конечно, имеющаяся на этот счет законодательная норма при всей своей четкости, безупречности и социальной важности соблюдается из рук вон плохо. Отчасти, видимо, потому, что эта категория юных российских граждан не в состоянии самостоятельно защитить свои права. Не случайно в подавляющем большинстве случаев отказ в предоставлении им жилья квалифицируется Уполномоченным как прямое нарушение действующего законодательства.

В сентябре 2009 года к Уполномоченному обратилась гражданка М., проживающая в Калужской области, с жалобой на отказ в предоставлении ей как сироте жилья вне очереди.

По результатам проверки было установлено, что М. длительное время, в течение семи лет, вела переписку с органами местного самоуправления. Последние же под разными предлогами отказывали ей в постановке на жилищный учет, в результате чего заявитель не была своевременно, то есть до достижения 23-летнего возраста, признана нуждающейся в улучшении жилищных условий.

Проработав вопрос в свете норм действующего законодательства, Уполномоченный направил губернатору области свое заключение о мерах по восстановлению прав М. Это обращение Уполномоченного было рассмотрено весьма поверхностно, а его рекомендации проигнорированы. В такой ситуации Уполномоченный счел необходимым оказать помощь заявителю, лично обратившись в судебные органы в защиту ее прав.

Решением Малоярославецкого районного суда Калужской области от 12.07.2010 г. жилищные права М. были наконец восстановлены. На все про все ушло восемь (!) лет. (См. приложение 2.17.1.)

Еще одной распространенной формой административного саботажа жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является обычная бюрократическая волокита, когда их права вроде бы и не отрицают, но ничего для реализации этих прав не делают.

В конце 2009 года к Уполномоченному обратилась гражданка А. из Республики Марий Эл. Заявитель сообщила, что девять лет назад она была включена в льготный список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в получении жилья и улучшении жилищных условий, но жильем до сих пор не обеспечена.

После вмешательства Уполномоченного прокурор Звениговского района направил в Звениговский районный суд, Республика Марий Эл, исковое заявление о предоставлении А. жилья.

Решением указанного суда от 02.03.2010 г. на орган местного самоуправления была возложена обязанность обеспечить А. жильем до истечения трех месяцев со дня вступления судебного решения в законную силу. Определением того же суда от 01.10.2010 г. способ и порядок исполнения этого судебного решения изменен и сторонами заключено мировое соглашение, согласно которому А. получила субсидию на приобретение (строительство) жилья.

На момент подписания доклада А. заключила договор об участии в долевом строительстве многоквартирного дома по адресу: г. Йошкар-Ола, ул. Чернякова. Остается надеяться, что после всех своих мытарств А. не пополнит все же " армию" так называемых " обманутых дольщиков".

Обеспечение благоустроенным жильем всех ветеранов Великой Отечественной войны является не просто обязанностью, но и священным долгом государства. Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 г. N 714 предусмотрены на этот счет особые меры. В январе 2010 года Президент Российской Федерации Указом N 30 расширил перечень ветеранов, подпадающих под действие Указа N 714, исключив из него ограничительное условие о необходимости постановки на учет до 1 марта 2005 года.

К сожалению, не все органы государственной власти страны на деле готовы исполнять эти Указы главы российского государства. Некоторые должностные лица, похоже, узнают о них только от Уполномоченного. Потом, впрочем, искомое жилье для ветерана нередко находится, даже несмотря на ограниченность жилищного фонда.

В апреле отчетного года газета " Комсомольская правда" в статье " Две мечты бездомного ветерана Николая Матвеева" рассказала о судьбе ветерана Великой Отечественной войны Н. Матвеева из Саратовской области, по причине отсутствия собственного жилья проживавшего фактически " на птичьих правах" в бараке у родственницы.

Не будучи до конца уверен в том, что должностные лица областной администрации выписывают эту центральную газету, Уполномоченный счел необходимым направить упомянутую публикацию Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области с просьбой внимательно разобраться в нелегкой жизненной ситуации заслуженного человека. В результате такого вмешательства Уполномоченного ветерану Великой Отечественной войны Н. Матвееву была предоставлена однокомнатная квартира.

Неисполнение прямого предписания закона нередко констатируется Уполномоченным и в отношении граждан, проживающих в помещениях общежитий, принадлежащих органам местного самоуправления.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 189-ФЗ " О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", лица, проживающие в жилых домах, принадлежащих государственным или муниципальным предприятиям и учреждениям, которые ранее использовались в качестве общежитий, а затем были переданы в ведение органов местного самоуправления, являются нанимателями занимаемых ими помещений по договору социального найма, несмотря на произведенную ранее регистрацию таких жилых домов в качестве общежитий.

Как показывает практика, органы местного самоуправления, игнорируя эту норму закона, всеми правдами и неправдами уклоняются от заключения с гражданами, живущими в общежитиях, договоров социального найма на занимаемые ими помещения. Отсутствие же такого договора ограничивает жилищные права граждан, лишая их возможности приватизировать свое жилье, встать на жилищный учет, получить медицинские и иные социальные услуги.

В отчетном году к Уполномоченному обратилась гражданка В., с 1992 года проживающая в комнате общежития, являющегося собственностью г. Москвы. Уполномоченный собственником орган заключил с ней срочный договор коммерческого найма на один год без права регистрации по месту жительства.

Проведя проверку обстоятельств дела и констатировав наличие нарушений прав заявителя, Уполномоченный в порядке ст. 27 Федерального конституционного закона " Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" направил префекту ЗАО г. Москвы рекомендацию устранить нарушения и заключить с заявителем договор социального найма на занимаемое жилое помещение.

Рассмотрев обращение Уполномоченного, и.о. префекта указал на отсутствие законных оснований заключить с В. договор социального найма, сославшись на то, что данный дом имеет статус " общежитие".

Не согласившись с доводами префектуры, Уполномоченный в ноябре отчетного года обратился в Солнцевский районный суд г. Москвы в защиту прав В. На момент подписания настоящего доклада исковое заявление Уполномоченного рассмотрено не было.

В целом, конечно, приходится признать, что государственные органы исполняют свои позитивные обязательства из рук вон плохо, десятилетиями " маринуя" в очередях на получение жилья наименее социально защищенных граждан. С тех пор, как большинство этих людей были поставлены на учет как нуждающиеся в жилье, правила его предоставления не раз менялись, первоначальные списки " очередников" частично утрачены. Не будучи в состоянии разобраться во всех хитросплетениях законодательных норм, сами " очередники" зачастую приходят в отчаяние, утрачивают веру в социальную справедливость, ожесточаются.

Уже свыше пяти лет Уполномоченный занимается делом гражданина А., проживающего в г. Воронеже. В далеком 1971 году А., к тому времени отец трех детей, был на общих основаниях поставлен на учет как нуждающийся в жилье. В 1984 году как главу многодетной семьи его перевели из общего в льготный список на получение жилья. Шли годы, дети достигли совершеннолетия, и семья А. в соответствии с законом перестала считаться многодетной.

В 2002 году А. как несовершеннолетнего узника фашизма включили в другой льготный список на получение жилья, в котором состояли участники Великой Отечественной войны. В 2006 году все списки нуждающихся в жилье объединили в один - единый список отдельных категорий граждан, имеющих право на меры социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета. В каждом новом списке А. присваивали новый порядковый номер, который то увеличивался, то уменьшался. В 1998 году номер А. в едином списке был 19, а в 2008 году - 11. (Под номером 1 в том же списке значился человек, поставленный на жилищный учет в 1968 году.)

В связи с тем, что очередь А. на предоставление ему жилья по договору социального найма еще не подошла, областная администрация предложила А. и его жене перебраться пока в дом-интернат для ветеранов и инвалидов войны и труда. От чего А. категорически отказался.

Проведя сорок лет в очереди на получение жилья, А. не находит рационального объяснения своим злоключениям. Четырежды по его заявлениям органы прокуратуры проводили проверку законности распределения жилья. В 1996 году районный суд рассматривал его иск к районной администрации. Нарушений закона в деле А. установлено не было. К такому же выводу пришел и Уполномоченный.

В этом, собственно говоря, и состоит главная проблема: действуя в соответствии с законом, чиновники нарушили конституционное право своего гражданина на жилище.

Понятно, что, имея огромную накопленную задолженность по своим позитивным обязательствам, государство объективно не в состоянии принять меры для их расширения. Но задуматься об этом необходимо. Ведь при нынешнем соотношении доходов среднестатистической российской семьи и рыночных цен на жилье последнее остается практически недоступным для десятков миллионов граждан, по существующим критериям нуждающихся в жилье, но не попадающих в категорию " малоимущих", а значит, лишенных государственных мер социальной поддержки.

Расширение позитивных обязательств государства в целях реализации конституционного права на жилье - крайне сложная комплексная задача, имеющая экономические, юридические, социальные, технические и иные аспекты. И все же в общем контексте модернизации социальной политики государства избежать ее решения не удастся. Нельзя допустить, чтобы ставший бессмертным благодаря перу М.А. Булгакова советский " квартирный вопрос" стал бессмертным в самом прямом смысле этого слова.