Глава 5. Надзор за исполнением законов

5.1. Предмет, пределы надзора за исполнением законов и полномочия прокурора по его осуществлению*(15)

Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов - одно из ведущих направлений деятельности современной прокуратуры РФ, которое непосредственно связано с укреплением законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, ряда иных структур. Его правовую основу составляют Закон о прокуратуре, приказы Генпрокурора РФ от 07.12.2007 N 195, от 02.10.2007 N 155 " Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" и иные организационно-распорядительные акты.

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора является: 1) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 2) соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (вопросы надзора за законностью правовых актов рассматриваются отдельно в 5.10).

Особое значение для обеспечения оптимальной организации работы прокурора имеет точное определение пределов прокурорского надзора. Исходя из приведенной дефиниции предмета надзора и представлений, сложившихся в настоящее время в науке и практике, пределы надзорной деятельности прокуроров, т.е. представлений о должном, возможном и запрещенном, определяются следующими основными критериями: а) характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров; б) кругом объектов надзора за исполнением законов; в) объемом полномочий прокуроров, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений. В Законе о прокуратуре содержатся и такие " ограничители" надзора, как запрещение подменять иные государственные органы, требование проведения проверок на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

По точному смыслу ст. 1 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны. В Конституции РФ содержатся нормы прямого действия. Неуклонное ее соблюдение составляет фундамент законности. К актам, исполнение которых проверяет прокурор, относятся также международные договоры РФ и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью отечественной правовой системы. В основном надзорная деятельность прокурора сводится к проверке исполнения законодательных актов федерального и регионального уровней, включая конституции (уставы) субъектов РФ. Необходимо учитывать, что согласно ч. 1 ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прокуроры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами как Конституции РФ и законодательных актов, так и уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

В то же время, проводя проверки исполнения законов, прокурорам надлежит обращать внимание и на подзаконные нормативные правовые акты (Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти), изданные на основе и во исполнение конкретного закона, в которых изложены адресованные разным государственным органам, должностным лицам и хозяйствующим субъектам конкретные требования, направленные на обеспечение соблюдения закона (определены сроки, порядок, процедуры и иные механизмы исполнения). Без этого нельзя обеспечить надлежащую полноту надзорной проверки, а потому указанные обстоятельства прокурорам необходимо учитывать при организации своей надзорной деятельности.

Прокуратура фокусирует свою юрисдикционную деятельность на строго очерченной совокупности органов, организаций и должностных лиц, которые относятся к категории объектов, - это федеральные отраслевые органы исполнительной власти (федеральные министерства, службы, агентства и др.)*(16) и другие структуры и лица, упомянутые выше в определении предмета надзора. Данный перечень является исчерпывающим.

Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать отклонения от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин и условий, им способствующих.

Характер надзора определяется назначением, местом и ролью прокуратуры как органа, стоящего на страже законности в стране. Целями надзора за исполнением законов в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Исходя из положений Закона о прокуратуре, в числе основных задач прокуратуры следует назвать: а) выявление, предупреждение, пресечение нарушений законов и установление обстоятельств, им способствующих; б) восстановление нарушенных прав граждан, интересов общества и государства; в) установление лиц, виновных в нарушениях законов, и принятие мер по их привлечению к установленной законом ответственности. Важнейшими задачами надзора в условиях переходного периода являются обеспечение: а) верховенства Конституции РФ; б) единого правового пространства; в) федерализма; г) экономической безопасности государства. Очевидно, что надзор за исполнением законов необходимо сочетать как с пропагандой права, так и с информированием общественности о состоянии законности, правопорядка. Конкретные задачи надзора определяются в приказах и указаниях Генпрокурора РФ, прокуроров регионального уровня.

Полномочия, которыми наделен прокурор для осуществления надзора в рассматриваемой сфере, перечислены в ст. 22 Закона о прокуратуре и расширительному толкованию не подлежат. Эффективность надзорных мероприятий во многом зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно и полно прокурором используются предоставленные полномочия. В настоящее время является устоявшимся деление всех полномочий по надзору за исполнением законов на следующие группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.

Пределы полномочий прокурора определяются местом органа прокуратуры в системе прокуратуры. Вышестоящие прокуратуры вправе принимать на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуратур. В случаях, когда нарушение закона не может быть устранено нижестоящим прокурором вследствие недостаточности его полномочий или по иным причинам, следует использовать преимущества централизации прокурорской системы, права вышестоящих прокуроров и Генпрокурора РФ - эти вопросы решаются путем внесения проекта акта прокурорского реагирования и соответствующей информации в прокуратуру регионального уровня или Генпрокуратуру РФ.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, о лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения.

В связи с этим прокурор наделен правом беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территорию и в помещения поднадзорных органов (п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре), причем независимо от наличия или отсутствия у него информации о нарушениях закона на указанной территории. Это право предполагает возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу. При проведении проверочных действий иногда это имеет решающее значение, поскольку позволяет прокурорам непосредственно получить сведения о состоянии законности. Реализация данного права может быть обусловлена необходимостью наличия у прокурора допуска установленного образца. Прокурорам надлежит принципиально реагировать на всякие попытки ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов, а также выявлять и своевременно опротестовывать в установленном порядке правовые акты, ограничивающие права прокуроров по этому вопросу.

Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к документам и материалам. Работа прокурора с документами широка и объемна. Изучение документов и материалов на месте у их обладателя имеет такие преимущества, как возможность оперативного получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушений закона и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных. Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с приказами, решениями органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, актами проверок, проведенных контролирующими органами, ведомственными нормативными актами и др. Необходимые документы могут быть истребованы и в прокуратуру.

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые необходимы для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре). Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документам (включая наличие допуска определенной категории) и отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований.

Получение информации также обеспечивается правом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Вызов таких лиц необходим, когда без этого трудно получить достоверные сведения о правонарушении. Исходя из конкретно складывающихся обстоятельств, прокурор избирает письменную либо устную форму получения объяснения. При этом содержание выясняемых вопросов обусловливается уровнем осведомленности должностных лиц и граждан о фактах нарушения законов. Индивидуально решаются вопросы о месте и времени получения объяснений. Вызов лица может быть осуществлен как в прокуратуру, так и в место, где проводится проверка, по месту работы опрашиваемого. Вызов производится письмом, телефонограммой, телеграммой. Следует избегать заочного получения объяснений (когда, например, текст присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый. Неявка лица без уважительных причин, а также иное умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влекут за собой административную ответственность (ст. 17.7 КоАП) (подробнее об этом см. в 5.12).

Существенную роль в обеспечении высокого уровня работы прокурора, преодолении дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров, имеет использование помощи специалистов. Прокурор наделен полномочием требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения вопросов, возникающих при осуществлении надзорной деятельности. Такие требования обязательны для исполнения всеми поднадзорными органами и должностными лицами, которым они адресованы. Необходимость прибегнуть к помощи специалистов возникает, когда в надзорной работе требуется исследовать вопросы экономического, финансового, организационно-технического, технологического и иного специального характера. Участие специалистов необходимо также для уяснения сущности конкретных нарушений нормативных правовых актов (ведомственных инструкций, положений, технологических схем и т.п.). Лица, привлекаемые в качестве специалистов, должны быть компетентны в вопросах, выяснение которых им поручается, а также незаинтересованными в результатах проверки, не находиться в служебной или иной зависимости от проверяемых прокурором должностных лиц.

Составляя план проверки, прокурор определяет перечень вопросов, разрешаемых специалистом. Для более эффективной организации работы в помощь специалисту целесообразно подготовить памятку либо вопросник, в которых в концентрированном виде излагается сущность задания и примерный перечень вопросов; определяются объекты, подлежащие проверке, сроки начала и окончания работы, форма представления ожидаемых материалов; даются краткие методические и тактические рекомендации.

Основные формы участия специалистов в работе прокуроров: консультации по выяснению возникших вопросов; участие по вопросам, связанным с технологией производства, документооборотом и при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе необходимых документов. Однако следует иметь ввиду, что в отличие от процессуальной деятельности и проведения экспертиз участие специалистов при проведении прокурорских проверок не предполагает дачу заключений, не влечет за собой особых, имеющих приоритетное значение выводов, выраженных в определенной законом процессуальной форме. С учетом мнения специалиста прокурор оценивает, как использовать полученную информацию в ходе надзорного мероприятия (проверки). Если проверка проводится в порядке контроля, участие специалиста содействует установлению полноты и правильности выполненных мероприятий технического, технологического и иного специального характера, их соответствия задачам устранения ранее выявленных правонарушений. По результатам проверки специалист составляет справку, в которой отражаются: выявленные правонарушения, конкретные специальные нормы, которые были нарушены; обстоятельства, способствующие этим нарушениям; лица, ответственные в силу специальных норм за недопущение этих нарушений; меры, принятие которых, по мнению специалиста, необходимо в целях устранения нарушений и способствующих им обстоятельств.

Право прокурора требовать от руководителей и должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций закреплено п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре. С таким требованием прокурор может обратиться в тех случаях, когда для установления факта нарушений закона, причин нарушений закона и способствующих им условий, принятия мер по их устранению необходимо получение сведений, которые не могут быть установлены непосредственно прокурором, и формой их выяснения может служить только проверка или ревизия. Если возможно получение такого рода сведений иным путем, обращение с требованием о проведении проверки или ревизии является неправомерным.

Сущность проверки заключается в изучении конкретных вопросов деятельности предприятий, учреждений и организаций в целях установления ее соответствия или несоответствия требованиям, которым она должна отвечать, путем анализа и сравнения данных первичного учета со статистическими сведениями, ознакомления на месте с фактическим положением дел, проведения иных действий.

Ревизия является специфическим видом проверки, составляющим основную форму хозяйственного контроля. Она выражается в проверке финансово-хозяйственной деятельности за определенный период. В задачи ревизии входят: проверка законности операций, произведенных предприятием, учреждением, организацией и соблюдения сметно-финансовой и бюджетной дисциплины; выявление нецелевого использования бюджетных средств, случаев хищений и незаконного расходования средств и материалов; проверка правильности постановки бухгалтерского учета, доброкачественности документов и правильности бухгалтерских записей, проверка достоверности учета материальных ценностей в государственных и муниципальных предприятиях, в бюджетных организациях. Порядок производства ревизий детально определен в соответствующих нормативных актах.

Требование прокурора о проведении проверки или ревизии, как правило, направляется в вышестоящую организацию по отношению к той, деятельность которой подлежит проверке. Проведение проверок может быть поручено также органам вневедомственного контроля (статистическим органам, финансовым, кредитно-банковским учреждениям и др.). В отдельных случаях по требованию прокурора к проведению ревизии могут быть также привлечены специалисты территориальных органов контроля. В целях обеспечения целенаправленности и полноты проверок и ревизий в направляемых прокурором в соответствующие организации требованиях необходимо точно обозначать вопросы, подлежащие выяснению. Содержание вопросов не должно выходить за пределы компетенции органов, на которые возлагается исполнение поручения прокурора.

Срок проверки определяет прокурор исходя из характера требования. Ход проверки контролируется им путем ознакомления с программой проверки, с результатами проведения отдельных проверочных действий и др. Важное значение имеет точность оценки результатов проверки или ревизии. В этих целях акты проверок и ревизий рассматриваются прокурором с точки зрения их обоснованности и законности. Будучи важным информационным источником, материалы проверок и ревизий должны активно использоваться не только для выявления и пресечения правонарушений, но и для разработки мер по их предупреждению.

Одним из важнейших полномочий прокурора является проверка исполнения законов, предполагающая комплексное использование всех полномочий прокурора. Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватываемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Так, предметом целевой проверки является исполнение определенной группы норм законов. Комплексные проверки направлены на выяснение широкого круга вопросов (такие проверки отличаются масштабностью, что повышает требования к их организации и проведению). Хорошо зарекомендовали себя сквозные проверки, позволяющие полностью охватить структуру соответствующего органа, носящие по своему содержанию как целевой, так и комплексный характер. В ходе контрольной проверки преследуется цель получить достоверные сведения о фактическом устранении ранее выявленных нарушений законов.

Проверки также дифференцируются на плановые и текущие. В большинстве случаев прокуроры проверяют конкретные сигналы о нарушениях закона. Проверки также организуются на плановой основе с учетом заданий, поступающих из вышестоящих прокуратур и на основании результатов анализа сводных информационных материалов о состоянии законности на поднадзорной территории, объектах. Такие проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующих прокуратур и по своим масштабам позволяют комплексно и глубоко воздействовать на состояние законности. Независимо от вида прокурорской проверки ее реализация связана с проведением системы взаимосвязанных действий при подготовке к проведению проверки, собственно проверке, правовой оценке ее результатов и реализации материалов проверки.

Установив поводы и основания, прокурор принимает решение о проведении проверки, определяет ее задачи, составляет перечень основных вопросов, подлежащих выяснению, содержание необходимой информации, источники, тактические и технические средства ее получения. Им организуется предметное освоение действующего законодательства, регламентирующего юридический статус объекта предстоящей проверки; изучение приказов и указаний Генпрокурора РФ; исследуется положительный опыт работы прокуроров, приведенный в информационных письмах и обзорах Генпрокуратуры РФ либо региональных прокуратур.

Для успешного проведения проверки прокурор аккумулирует весь имеющийся в его распоряжении информационный ресурс: исследует его содержание, определяет необходимый объем материалов и средств их получения, проводит анализ и оценку полученных данных, в том числе путем сопоставления между собой. Важно добиваться многоканальности получения информации. Следует установить типичные нарушения закона, ознакомиться с актами прокурорского реагирования по сходной тематике за предшествующий период, истребовать и ознакомиться со сведениями из других контрольно-надзорных органов, материалами их административной практики. В целом полученная информация должна позволить прокурору составить ясное представление об объекте предстоящей проверки.

При подготовке к проведению проверки прокурором определяется состав участников предстоящей проверки, силами которых планируется обеспечить ее производство. Если в проверке задействованы несколько работников прокуратуры, то в целях достижения высоких показателей от их согласованных действий с учетом личных качеств, уровня профессиональной подготовки каждого предварительно между ними распределяются направления, объем подготовительных и проверочных работ, назначается ответственный за проведение такой проверки.

Важным условием повышения результативности надзорных проверок исполнения законов является использование специалистов - лиц, обладающих специальными познаниями, необходимыми для установления правонарушений, способствующих им обстоятельств, выработке предложений по их устранению, выяснения иных вопросов неправового характера, возникающих перед прокурором при осуществлении надзорной деятельности. Зачастую успех предстоящей проверки определяется прогнозированием собственных потребностей в необходимых специалистах. Причем уже на стадии подготовительных действий должна видеться не просто абстрактная возможность, а предельно четко определяться функциональная роль специалиста в проверке.

Подготовительная работа к проверке завершается составлением плана проверки, подлежащего утверждению руководителем прокуратуры либо начальником соответствующего структурного подразделения. План проверки должен фиксировать следующие положения: наименование объекта проверки, с указанием его адреса и точных исходных данных; срок проведения проверки - дата ее начала и окончания; перечень норм законов, исполнение которых требуется проверить; основные вопросы, подлежащие выяснению; необходимые материалы, которые следует истребовать в ходе проверки, а также диктуемые складывающейся обстановкой основные тактические приемы и средства, применяемые прокурором для достижения поставленных перед ним задач; перечень исполнителей с распределением их функциональных ролей; порядок изучения и анализа собранной информации.

Как правило, в ходе подготовки о целях, задачах, сроках предстоящей проверки могут быть проинформированы руководители соответствующих поднадзорных объектов, что позволяет последним основательно подготовиться к ее проведению. Требование внезапности прокурорской проверки должно соблюдаться в случае, если объектом предстоящей проверки являются коммерческие и некоммерческие структуры, а ее основанием - конкретные сигналы о нарушениях закона. Объясняется это тем, что следы совершения правонарушения либо документы, имеющие к нему отношение, могут быть уничтожены, сфальсифицированы заинтересованными лицами.

На этапе собственно проверки происходит получение прокурором информации, обеспечивающей максимальную полноту выявления нарушений закона. С этой целью прокурор вправе истребовать в прокуратуру или ознакомиться на объекте с документами, статистическими данными и со всеми иными необходимыми материалами. Во всех случаях тактически правильно истребование и изучение документов начинать с тех, которые могут дать наибольшие сведения по интересующим вопросам. Иногда целесообразно изучение материалов первичного учета, а также корреспондирующих к ним. Задачи данного этапа решаются также посредством получения объяснений от должностных лиц и граждан, обследования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий прокурорам других городов и районов, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий. Определяющим критерием в выборе правовых средств является характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспечение многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед прокурором задач.

Далее производится детальная обработка полученной информации и определение основных направлений и форм ее реализации. Аналитическая работа строится на основе сопоставления и сравнения полученных в ходе проверки материалов с целью установления наличия или отсутствия нарушений. По ее результатам подлежат полному и объективному установлению факт, обстоятельства совершения и характер нарушений, виновные в этом лица, степень их вины, размер причиненного материального ущерба (если он имеется), причины и способствующие нарушениям условия. При этом производится выбор форм и подготовка проектов актов прокурорского реагирования, установление их адресатов. Итоги выполнения проверочных действий отражаются в аналитических справках (обобщениях) и докладываются руководителю прокуратуры.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления нарушенных прав, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Протест в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносится на противоречащий закону правовой акт и формулирует юридически обоснованное требование об устранении имеющихся противоречий, отмене либо приведении акта в соответствие с действующим законодательством. Протест прокурора направляется в орган или должностному лицу, издавшим незаконный акт, а в ряде случаев в вышестоящий орган или должностному лицу, но может быть адресован сразу двум или более органам управления (должностным лицам) на совместно изданные ими акты.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее, чем в 10-дневный срок с момента поступления, а в случае принесения его на решение представительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. Принесение протеста не приостанавливает действие опротестованного акта. Однако при исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору (в резолютивной части акта реагирования следует акцентировать внимание на этом), принесшему протест. Это дает возможность прокурору лично поддержать протест и представить при необходимости дополнительные соображения фактического порядка.

В случае отклонения принесенного протеста прокуроры обращаются с заявлением о признании правового акта недействующим или недействительным в суд (подробнее см. 5.10).

В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных указанных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ (подробнее см. 5.11).

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом представление может быть адресовано как непосредственно допустившим нарушение органу или должностному лицу, так и иным органам и должностным лицам, имеющим право вмешаться в деятельность подчиненных им субъектов-нарушителей. В месячный срок со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, а о результатах принятых мер сообщено прокурору в письменной форме.

Действенной мерой укрепления законности является подача прокурором на основании ст. 45 ГПК искового заявления (заявление) в суд. Правильное, основанное на законе использование права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в судебном заседании представляют собой эффективное средство пресечения и устранения нарушений (подробнее см. 10.2 и 10.3).

Характер и степень общественной опасности правонарушений, установленных прокурором, нередко предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к административной ответственности. Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, он вправе инициировать производство по любому административному правонарушению, ответственность за которое предусмотрена КоАП или законом субъекта РФ. Прокурором выносится постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которое незамедлительно или в течение трех суток с момента его вынесения с приложением объяснений нарушителей направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона. В тексте этого документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предотвращения возможных нарушений закона, касающихся большого числа лиц, - задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транспортных магистралей и др.

Нарушения закона и недостатки правотворческой деятельности органа государственной власти в сфере действия законов за определенный период могут в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре быть обобщены и доведены до сведения уполномоченных органов в виде информации о состоянии законности.

Важным элементом надзорной работы прокурора, определяющим эффективность реализации всех форм прокурорского воздействия на правонарушителей, является организация контроля за выполнением требований актов реагирования, результативностью и достаточностью принятых мер. Для этого ведется учет направленных актов, фиксируются и проверяются сроки их рассмотрения, анализируются письменные сообщения о принятых по прокурорским документам мерах, осуществляются контрольные проверки фактического устранения выявленных нарушений закона. Важным показателем эффективности актов прокурорского реагирования является не только устранение конкретных нарушений, но и заметное улучшение законности на поднадзорном объекте, создание условий, препятствующих совершению аналогичных нарушений в будущем.

Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов представляет собой многокомпонентную систему, направленную на обеспечение слаженности и ритмичности функционирования органов прокуратуры, на достижение прокурорами заданных целей, выполнение поставленных перед ними задач. Для успешной и эффективной надзорной деятельности решающее значение имеет правильная организация этой работы, которая зависит от хорошо налаженной системы поступления информации о нарушениях законов, качественного уровня ее аналитической обработки, прогнозирования и планирования, расстановки кадров и распределения обязанностей между оперативными работниками, научно-методического и материально-технического обеспечения, взаимодействия и координации деятельности структурных подразделений органов прокуратуры, иных участников правоотношений.

Первоочередное звено в цепи мер, направленных на организацию прокурорского надзора за исполнением законов, - своевременная постановка конкретных задач перед каждым оперативным работником прокуратуры, правильное распределение прокуроров по участкам работы, эффективное руководство их деятельностью.

Распределение обязанностей между прокурорами определяется в зависимости от условий, существующих на поднадзорной территории, штатных возможностей прокуратуры. В рассматриваемом случае применяется предметно-зональный и объектный принципы. Общее руководство и контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации надзорных полномочий в системе органов прокуратуры осуществляет Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ, а в прокуратурах регионального уровня - отраслевые управления и отделы этих прокуратур.

Правильно организованная информационно-аналитическая работа позволяет прокурору своевременно располагать полными оперативными данными о состоянии законности, служит обязательным условием успеха его деятельности. Ценностной является лишь та информация, которая способна обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению, что решает только оперативно и своевременно полученная, полная и достоверная информация. Информация немыслима без ее качественной правовой оценки, данной посредством грамотной аналитической работы, этапы которой включают сбор информации, ее обработку, своевременную и адекватную реализацию результатов. При этом получение информации и ее аналитическая обработка в органах прокуратуры неразрывно сопровождают друг друга и носят цикличный характер.

В силу п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор имеет право доступа к информации, необходимой при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций. Получение такой информации гарантировано ст. 6 Закона, согласно которой требования прокурора о предоставлении сведений, материалов и документов подлежат безусловному исполнению в установленный срок и на безвозмездной основе; под угрозой ответственности запрещено неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Данное право прокурор реализует, как правило, посредством направления адресатам письменных требований о предоставлении нужной информации по интересующим вопросам о состоянии законности.

Решающее значение для должного информационного обеспечения надзора за исполнением законов имеет глубокое знание законодательства в совокупности с грамотным и умелым ориентированием прокурора в системе федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, соприкасающихся с той или иной областью отношений. Такие качества прокурора помимо прочего дают возможность ему четко представить содержание и источник требуемой информации и тем самым управлять ее потоками, что в итоге позволяет придать наступательный характер всей деятельности прокурора, инициировать поступление своевременной и достоверной информации в достаточном объеме о состоянии законности.

Для упорядочения и оптимизации индивидуальной работы прокуроров рекомендуется ведение точного учета территориальных поднадзорных объектов с разработкой сводной компьютерной базы данных, отражающей в систематизированном виде перечень названных органов, предприятий, учреждений, характер их деятельности, ведомственную подчиненность, место расположения и другие данные. В практическом плане это позволяет прокурору нагляднее представлять границы и предполагаемую систему надзорной деятельности. Рекомендуется иметь отдельно перечень органов государственного и муниципального контроля с выходными данными (адрес, телефоны руководителей, их фамилия, имя и отчество).

Важнейший источник получения информации - это контролирующие органы, которые обладают практически исчерпывающими сведениями о нарушениях законодательства в соответствующих сферах правоотношений. Интерес для прокурора может представлять информация о выявленных правонарушениях, причинах и способствующих им условиях, о мерах профилактики и пресечения правонарушений, принимавшихся в рамках полномочий этих органов в истекшем периоде, а также планируемых мероприятиях и приоритетах деятельности с учетом состояния законности в соответствующей сфере. В общей сложности изучение практики контролирующих органов позволяет оценивать состояние законности не только в подконтрольной им сфере, но и непосредственно в их деятельности, следить за полнотой и адекватностью мер, принятых по выявленным нарушениям.

Обширные сведения о деятельности органов контроля содержит федеральная и внутриведомственная статистическая отчетность, поступающая в органы Росстата непосредственно или по ступеням подчиненности уполномоченных ведомственных органов. Для оценки состояния законности представляют интерес данные о выявленных нарушениях и принятых по ним мерах.

Нужно отметить положительную роль использования информационного ресурса самих органов прокуратуры. При осуществлении надзора за исполнением законов полезными могут быть сведения, содержащиеся в материалах смежных прокурорских проверок, принятых актах реагирования на ранее установленные нарушения, материалах гражданских, уголовных дел либо их надзорных производств, административных производствах и т.п. Для характеристики деятельности необходимо использовать статистическую отчетность органов прокуратуры - формы П " Отчет о работе прокурора" под углом зрения динамики, структуры выявленных за отчетный период прокурорами нарушений законов и принятых по ним мер реагирования.

Значительное влияние на выбор объекта предстоящей проверки оказывают письма, заявления, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы прокуратуры, контрольные государственные органы, органы местного самоуправления. О многочисленных правонарушениях неустанно сообщает телевидение, местная и центральная периодическая печать. Широким спектром информации располагают общественные объединения, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и региональные уполномоченные. Активность прокуратуры проявляется в отслеживании и этих сведений.

Работа по анализу информации, свидетельствующей о нарушении законов, является отправной точкой для прогноза ситуации на ближайшее будущее с тем, чтобы определить цели и задачи деятельности, вовремя выявить и нейтрализовать причины и условия, способствующие правонарушениям.

На основе получения и анализа разносторонней информации о состоянии законности на поднадзорной территории осуществляется планирование надзорной деятельности прокурора. Процесс планирования должен быть сориентирован на приоритеты деятельности, определенные Генпрокурором РФ, учитывать специфику деятельности территориальных и специализированных прокуратур, соотноситься с компетенцией соответствующих территориальных структурных подразделений контрольно-надзорных органов.

В настоящее время положительно зарекомендовали себя на практике межведомственные и внутриведомственные рабочие группы, создаваемые в Генпрокуратуре РФ и в прокуратурах регионального уровня для оперативного взаимодействия и принятия мер реагирования по наиболее острым проблемам. На специальных заседаниях таких групп прокурорами совместно с руководителями контролирующих и правоохранительных органов рассматриваются вопросы обеспечения законности и правопорядка, заслушивается информация о практике контрольной (надзорной) деятельности в значимых сферах правоотношений, на согласованной основе определяются конкретные мероприятия по повышению эффективности применяемых средств обеспечения законности и восстановлению нарушенных прав граждан, устанавливаются объекты проверок. Помимо постоянно действующих членов для оперативного разрешения возникающих вопросов на заседания этих групп приглашаются руководители различных органов государственной власти, представители общественных организаций, СМИ; широко практикуется проведение рабочих встреч с представителями бизнеса.

Широкая палитра методов и приемов организации надзорной деятельности требует творческого подхода к их выбору. Организация квалифицированного надзора возможна при высочайшем профессионализме работников, надежных методических рекомендаций, знаний полномочий различных контролирующих органов и наличии информации об их деятельности.

В современных условиях научно-технического прогресса проблема качественного правового обеспечения " прокурора-предметника" во многом преодолена благодаря компьютеризации и соответствующему программному обеспечению органов прокуратуры. Так, в информационно-аналитической работе широко используются электронно-справочные правовые системы " КонсультантПлюс", " Гарант". Удобна для прокуроров и возможность компактного хранения информационного материала в электронном виде, что позволяет формировать накопительный банк данных о нарушениях законодательства. К вопросам материально-технического обеспечения относится также применение в прокурорской практике Интернета, возможности которого при организации надзора за исполнением законов обширны, особенно в реализации принципа гласности, информационного обеспечения прокуроров.

Рекомендуемая литература

1. Васюшкин, В. Пределы прокурорского надзора / В. Васюшкин // Законность. - 2010. - N 11.

2. Казарина, А.X. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов: монография / А.X. Казарина. - М., 2005.

3. Мыцыков, А.Я. Смысл реформ - повышение эффективности надзора / А.Я. Мыцыков // Законность. - 2007. - N 1.