Меры прокурорского реагирования. Особенностью рассматриваемого направления надзорной деятельности является то, что прокуроры используют меры прокурорского реагирования

Особенностью рассматриваемого направления надзорной деятельности является то, что прокуроры используют меры прокурорского реагирования, предусмотренные как Законом о прокуратуре, так и ст. 25.11, гл. 30 КоАП:

1) протест на противоречащий закону нормативный правовой акт, заявление в суд о признании его недействующим; 2) протест на постановление по делу об административном правонарушении; 3) представление об устранении нарушений закона; 4) постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа; 5) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; 6) предостережение о недопустимости нарушения закона; 7) иные меры реагирования.

Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 Кодекса устанавливает два вида таких постановлений: 1) постановление о назначении административного наказания; 2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, прокурор вправе опротестовать последующие выносимые при пересмотре дела решения.

Статья 30.10 КоАП устанавливает правила принесения прокурором протестов соответственно на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения. Соответственно, в ст. 30.14 определяется порядок принесения прокурором протеста в порядке надзора.

В последние годы арбитражная практика при поддержке со стороны Президиума ВАС РФ пошла по пути принятия и рассмотрения заявлений прокурора, оспаривающего постановления несудебных органов, налагающих административные взыскания на субъектов предпринимательской деятельности.

Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в СМИ и т.д.) факта единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер.

Путем внесения представления прокурор может отреагировать в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц, которыми необоснованно не принимаются предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры к нарушителям. При установлении таких фактов прокурор также в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП вправе своим постановлением возбудить дело об административном правонарушении (если не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности).

Целесообразно вносить представления и по фактам нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, или принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении.

В представлении следует ставить вопрос о направлении в прокуратуру копий документов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, их причин и условий, им способствовавших.

Полномочие прокурора возбуждать дело об административном правонарушении вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП. Рассматривать его помимо традиционных случаев выявления нарушений в ходе общенадзорных проверок нужно еще и с учетом следующих обстоятельств.

Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил факт прекращения должностным лицом органа административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении при отсутствии предусмотренных ст. 24.5 КоАП оснований, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП. Таким же образом можно решать вопрос, если санкция Особенной части статьи КоАП либо закона РФ предусматривает за совершение правонарушения ответственность как должностных, так и юридических лиц, а подверглось наказанию лишь одно из них.

Во-вторых, возможно возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении должностного лица несудебного органа административной юрисдикции (например, по ст. 17.7, 19.1 КоАП).

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В рассматриваемой сфере указанное полномочие применяется в двух случаях: во-первых, если в ходе проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органе административной юрисдикции будет выявлено, что в действиях (бездействии) привлеченного к административной ответственности физического лица содержатся признаки преступления (одновременно следует принести протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, в котором необходимо мотивировать свою позицию ссылкой на п. 7 ст. 24.5 КоАП, а в резолютивной части заявить требование об отмене постановления по делу об административном правонарушении и о прекращении производства в связи с инициацией процедуры возбуждения уголовного дела по факту рассматриваемого правонарушения); во-вторых, при обнаружении в ходе проверки признаков преступления в действиях должностного лица органа административной юрисдикции. Как правило, речь идет о должностном преступлении.

В необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке ст. 1069 ГК органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда его действия признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения административного правонарушения, Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.

Рекомендуемая литература

1. Викторов, И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: научно-практич. пособие / И.С. Викторов, А.Ю. Винокуров, Б.И. Шалыгин. - М.: Экзамен, 2006.

2. Винокуров, А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: пособие / А.Ю. Винокуров. - М.: ИПК РК прокуратуры, 2004.

3. Датчук, Л.Б. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методич. пособие / Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.

5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)

Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе является одним из направлений деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. Отношения, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу, прохождением и прекращением этих видов службы, а также определением правового положения (статуса) государственных и муниципальных служащих регулируются нормами права, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора. Это система норм, включающая некоторые положения Конституции РФ, Федеральные законы от 27.05.2003 N 58-ФЗ " О системе государственной службы Российской Федерации", от 27.07.2004 N 79-ФЗ " О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 02.03.2007 N 25-ФЗ " О муниципальной службе в Российской Федерации", от 28.03.1998 N 53-ФЗ " О воинской обязанности и военной службе", от 27.05.1998 N 76-ФЗ " О статусе военнослужащих" и ряд других законодательных актов, регулирующих вопросы прохождения специальных видов службы (в органах прокуратуры, внутренних дел, безопасности и др.), а также подзаконные правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов.

Государственная служба РФ включает в себя три вида службы: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом гражданская служба в зависимости от специфики органов и государственных должностей, чью деятельность она призвана обеспечивать, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В последнем случае прокурорами во внимание должны приниматься положения соответствующих законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий России, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности России и ее субъектов, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального или регионального бюджета.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба отлична от государственной, составляет самостоятельный предмет правового регулирования, однако нельзя говорить о ее полной автономности. В частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими.

Реализация законов в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется в виде действий (бездействия) не только государственных и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону является важной составляющей предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты. Государственные и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение законов, относящихся к порядку прохождения соответствующих видов службы.

Что касается нарушений законодательства о государственной гражданской (муниципальной) службе, то они совершаются в основном лицами, состоящими на этих видах службы (либо органами, их осуществляющими). Но в числе субъектов нарушений могут быть и другие лица (органы). Например, когда законодательным (представительным) органом субъекта РФ принимается региональный закон, противоречащий действующему законодательству о системе государственной службы либо о государственной гражданской службе; представительный орган местного самоуправления издает правовой акт, не соответствующий законодательству о муниципальной службе, и т.д.

Для организации надзора в целях обеспечения предметности и целенаправленности прокурорских проверок (определение их конкретной тематики и объектов, круга проверяемых лиц, выбора источников информации и т.п.) важно иметь более детализированные представления о типичных нарушениях законов, например, о том, какие именно ограничения не соблюдаются, какие запреты и каким образом нарушаются, в чем состоят отступления от установленных правил поступления на службу и замещения должностей и т.д.

Практика прокурорского надзора позволяет выявить следующие группы нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе применительно к различным ее элементам*(62).

Так, несоблюдение квалификационных требований к должностям службы выражается в нарушении норм базовых законов, предусматривающих наличие в соответствующих случаях высшего профессионального образования, определенного стажа (опыта) работы по специальности, а также определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения служебных обязанностей.

Конституция РФ гарантирует равный доступ граждан к государственной службе. Реализацию этого принципа призвано обеспечить конкурсное поступление на государственную службу. Нарушение конкурсных процедур при приеме на службу, назначении на другую (чаще вышестоящую) должность государственной службы может состоять в приеме на службу (назначении на должность) без проведения конкурса, в нарушении сроков размещения информации о предстоящем конкурсе, в образовании конкурсных комиссий без соблюдения требований к их составу.

Нарушение основных прав служащего чаще всего сводится к отказу (или невозможности по иным причинам) его ознакомления со всеми материалами своего личного дела, а также неознакомлению с должностным регламентом и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. Возможны более серьезные нарушения прав, например, на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации и т.д.

Неисполнение возложенных законом обязанностей может проявляться в представлении служащим недостоверных сведений о себе, о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, несообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, в неисполнении других обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона 27.07.2004 N 79-ФЗ, иными федеральными законами.

Несоблюдение ограничений, связанных со службой, может выражаться в близком родстве или свойстве служащих, если замещение должностей службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, в занятии должностей государственной и муниципальной службы лицами, имеющими неснятую или непогашенную судимость.

Из нарушений законодательно установленных запретов можно выделить занятие предпринимательской деятельностью, когда лица, поступающие на службу, являются также индивидуальными предпринимателями; участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческими организациями; приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.

Анализ практики надзора позволяет сделать вывод о том, что одной из основных предпосылок нарушения служащими требований действующего законодательства о порядке прохождения службы является ненадлежащая работа кадровых служб. Нарушения порядка ведения кадровой работы в муниципальных образованиях носят практически повсеместный характер, что связано со слабыми профессиональными навыками должностных лиц. Примером такого рода нарушений может служить непроведение при наличии соответствующих оснований кадровыми службами проверок достоверности представляемых государственными и муниципальными служащими сведений о себе, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушение нормативных требований при ведении личных дел служащих, формировании кадрового резерва, проведении аттестаций и квалификационных экзаменов и др.

При анализе причин нарушений закона на государственной и муниципальной службе необходимо учитывать возрастающую нагрузку на конкретных государственных и муниципальных служащих при заявленной государством тенденции к сокращению государственного аппарата.

Основной причиной выявленных нарушений в сфере муниципальной службы (особенно это характерно для сельских поселений, где в штате кроме главы имеется один или два специалиста, отвечающих практически за все направления деятельности муниципального образования) является недостаточная правовая грамотность должностных лиц, отсутствие у них элементарных юридических знаний.

Следует обратить внимание, что не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения в сфере государственной и муниципальной службы к числу коррупционных является прямая фиксация нарушаемого правила Федерального закона " О противодействии коррупции" *(63).

Так, согласно положениям Закона в качестве мер по профилактике коррупции рассматриваются предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке представляемых сведений. Служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Закреплена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение перечисленных должностных (служебных) обязанностей является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.

В связи с этим к правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственной и муниципальной службы относятся:

- несоблюдение квалификационных требований, предъявляемых законодательством к лицам, замещающим (претендующим на замещение) должности службы;

- несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности службы (следует учитывать, что ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусматривает, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Порядок его проведения устанавливается правовым актом представительного органа муниципального образования. Поэтому несоблюдение конкурсных процедур при замещении должности муниципальной службы возможно лишь при наличии правовых актов, предусматривающих такие процедуры);

- непредставление (предоставление недостоверных, неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- непредставление (предоставление недостоверных, неполных) служащим иных предусмотренных законодательством РФ сведений о себе и членах своей семьи;

- непроведение проверки достоверности и полноты сведений, представляемых служащим;

- неуведомление служащим представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Статья 11 Федерального закона " О противодействии коррупции" обязывает служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя (непосредственный начальник), если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Также можно выделить следующие правонарушения коррупционной направленности:

- непринятие служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя (непосредственного начальника) о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;

- непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

- владение (приобретение) служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;

- замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) со служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

В ст. 12 Федерального закона " О противодействии коррупции" устанавливается ограничение, согласно которому гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (или соответствующих аттестационных комиссий*(64)). При этом указанный гражданин в течение двух лет после увольнения со службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора.

Работодатель, в свою очередь, при заключении трудового договора с бывшим служащим обязан в 10-дневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) служащего по последнему месту его службы. Неисполнение работодателем данной обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подлежащая проверке, заключается в проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приеме на службу; перемещении по службе; назначении на должности государственной (муниципальной) службы; обеспечении исполнения обязанностей, соблюдения ограничений и запретов, носящих антикоррупционный характер; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы. Результаты указанной деятельности находят отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим предмет надзора включает проверку соответствия законодательству о противодействии коррупции издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов (вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. в 5.11).

В частности, проверке подлежат приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению. Кроме того, проверяются акты индивидуально-правового характера, а именно: о принятии на службу; о назначении на должность службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении со службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий; личные дела служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных законодательством), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

Выяснению подлежат:

- полнота и достоверность сведений, представляемых служащим в соответствии с законодательством в кадровую службу государственного (муниципального) органа, об образовании, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях со служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- соблюдение квалификационных требований и конкурсных процедур при приеме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей такой службы;

- исполнение обязанностей государственных и муниципальных служащих;

- соблюдение ограничений и запретов по службе;

- соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих;

- соблюдение требований законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;

- законность принимаемых представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;

- реализация профилактических антикоррупционных мер*(65).

При изучении личных дел служащих следует проверять наличие в них иных представляемых в соответствии с законом сведений. В частности, личные дела служащих должны содержать документы, подтверждающие соответствие служащего квалификационным требованиям, установленным федеральными законами, в частности, в отношении стажа работы (службы) и образования.

Особое внимание следует уделять организации в органах государственной власти и местного самоуправления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего (претендента на должность государственной или муниципальной службы), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Следует учитывать, что при непредставлении указанных сведений или представлении заведомо ложных сведений гражданин не может быть принят на службу, а служащий по этим основаниям освобождается от должности и увольняется со службы. Проверка в установленном порядке при наличии к тому оснований представляемых гражданином или служащим сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - это юридически значимый документ, в котором служащий под свою ответственность указывает величину дохода, полученного в период с 1 января по 31 декабря отчетного года, в том числе дохода, полученного в натуральной форме, дохода от иной оплачиваемой деятельности, а также об основаниях приобретения имущества, видах собственности, обязательствах имущественного характера (заем, кредит и др.). Эти сведения представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включенные в установленный нормативными правовыми актами РФ перечень.

Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 " Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются государственным служащим не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, в кадровую службу федерального государственного органа в виде справок установленной формы и в порядке, устанавливаемом руководителем федерального государственного органа. Ежегодно представляются: а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода; б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера на конец календарного года.

Порядок и форма представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов РФ определяются региональными нормативными правовыми актами. Муниципальными служащими указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ.

В настоящее время нормативно установлено требование о размещении представленных государственным служащим сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским СМИ для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в рамках прокурорской проверки. Порядок размещения и предоставления для опубликования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 561 " Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".

В ходе проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной (муниципальной) службы, других предусмотренных законом сведений. В частности, при приеме на службу кадровыми службами должны приниматься меры к установлению в отношении кандидата возможного наличия решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятой или не погашенной судимости; заболевания, препятствующего прохождению службы; гражданства другого государства; занятия оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов, и др.

Собственное антикоррупционное значение имеют ограничения, запреты и обязанности по службе. Неисполнение этих требований образует состав следующих коррупционных правонарушений: а) незаконное участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; б) осуществление предпринимательской деятельности; в) выступление государственного служащего в качестве поверенного или представителя по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; г) получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки стоимостью свыше 3 тыс. руб., денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), а равно непередача подарков стоимостью свыше 3 тыс. руб., полученных в связи с официальными мероприятиями и признаваемых государственной или муниципальной собственностью, в орган, в котором служащий состоит на службе.

Нужно иметь в виду, что ст. 575 ГК говорит именно о дарении (договоре дарения), которое не предусматривает " встречной передачи вещи или прав либо встречного обязательства" (ст. 572 ГК) со стороны лица, принимающего подарок. Отсюда следует, что независимо от размера незаконное вознаграждение должностного лица за выполнение им действия (бездействие) с использованием служебного положения в интересах " дарителя" должно расцениваться как взятка, поскольку имеет характер подкупа, обусловливает соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица, попустительство или покровительство с его стороны, т.е. его " встречное обязательство".

Общим для органов государственной власти и местного самоуправления нарушением является непринятие представителем нанимателя (главой муниципального образования) предусмотренных законодательством мер при обнаружении признаков административного правонарушения, уголовно-наказуемого деяния, в том числе коррупционного характера, совершенного служащим. Зачастую без должного реагирования остаются дисциплинарные проступки, заключающиеся в несоблюдении требований к служебному поведению, носящих антикоррупционный характер.

Так, за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к нему дисциплинарное взыскание. Перед применением к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка, порядок проведения которой регламентирован ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ. Согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. В этом случае необходимо руководствоваться ст. 192 и 193 ТК.

При выявлении в действиях (бездействии) служащего признаков административного правонарушения или уголовного преступления представитель нанимателя обязан направить соответствующие материалы (информацию) в компетентные правоохранительные органы или органы административной юрисдикции.

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко нарушения выявляются по обращениям граждан, при расследовании уголовных дел, по сообщениям СМИ. В остальных случаях источниками информации о нарушении законов могут быть материалы ОРД, сообщения и другие обращения должностных лиц.

Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.

Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции. В других случаях проверки осуществляются как комплексные, при которых проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования государственной (муниципальной) службы (поступления на нее, прохождения и прекращения, соблюдения во всех составляющих статуса служащих и т.д.). В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов. Так, вопросы незаконного осуществления служащими предпринимательской деятельности обычно проверяются прокурорами во взаимодействии с органами внутренних дел, налоговыми органами. По материалам о нарушении законов о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции могут также проводиться контрольные проверки.

В других случаях проверки увязываются с приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.

На подготовительном этапе проводится целенаправленное, предметное изучение законодательства, соблюдение которого выступает предметом проверки, включая акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые во исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, возможных изменений в нем; формулируются цели проверки, содержание и источники требуемой информации. Необходимо изучить имеющиеся по проверяемым вопросам нормативные акты, обзоры, информационные письма, другие документы Генпрокуратуры РФ, рекомендации и методические пособия.

Если в проверке участвуют несколько прокурорских работников, то между ними распределяются конкретные вопросы. Подготовительная работа завершается составлением плана проверки, который утверждается прокурором (района, города, субъекта) либо его заместителем. В плане отражаются: а) наименование организации, ее структурных подразделений, где планируется проведение проверки; б) перечень законодательных и связанных с ними подзаконных актов, исполнение которых будет проверяться; в) содержание основных вопросов, подлежащих выяснению; г) сведения, документы, материалы, подлежащие истребованию и изучению; д) основные тактические приемы, которые предполагается использовать в ходе проверки (например, установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности изучаемой документации, при необходимости ее изъятие, определение круга специалистов, привлекаемых к проверке); е) порядок изучения и анализа собранной информации, формы ее фиксации с указанием ответственных исполнителей; ж) сроки и исполнители по каждому пункту плана*(66).

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору. Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.

Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, довольно широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, служебные контракты, протоколы заседаний и другие документы конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, платежные и иные бухгалтерские документы, личные дела служащих, должностные регламенты, документы профсоюзных организаций, акты ведомственных проверок, служебная переписка, письма, жалобы и предложения граждан и другие источники документально зафиксированной информации.

При необходимости, например, при проверке фактов непредставления (представления недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, занятия незаконной предпринимательской деятельностью проводятся так называемые встречные проверки с ознакомлением с документами (истребованием их) из налоговых органов, коммерческих структур, других организаций.

Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц. Это могут быть руководители органов, их отдельных подразделений (чаще всего кадровых служб и бухгалтерий), сослуживцы лиц, допустивших нарушения, служащие, осуществляющие контрольные, учетно-регистрационные функции, и другие лица, располагающие требуемой информацией.

Результаты проверки отражаются в справке, которая составляется работником, непосредственно ее производившим. Если в проверке участвовало несколько работников, то каждый из них готовит соответствующий раздел, а ответственный исполнитель составляет сводный документ. В справке отражаются все установленные факты, имеющие значение для правовой оценки проверявшихся действий (бездействия) и актов. В заключительной части справки формулируются предложения о необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона, их причины и условия. Результаты проверки докладываются руководителю органа прокуратуры, которым принимаются решения о формах их реализации (опротестовании правовых актов, внесении представлений, обращений с заявлением в суд и т.д.).

Предупреждению нарушений законодательства, совершаемых путем принятия нормативных правовых актов, касающихся государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции, способствует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Выявив нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия, реализуемые в актах прокурорского реагирования, к которым относятся: протесты, представления об устранении нарушений законов, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования, предостережения о недопустимости нарушений закона, заявления в суды, в том числе о признании правовых актов недействующими или недействительными.

Рекомендуемая литература

1. Алексеев, А.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: научно-методич. пособие / А.И. Алексеев, В.Б. Евдокимов, И.А. Побережная. - М.: Академии Генпрокуратуры РФ, 2008.

2. Бурковская, В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / В.А. Бурковская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

3. Дмитриев, Д.А. Проверка прокурором исполнения требований законодательства при организации деятельности государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений: методич. рекомендации / Д.А. Дмитриев, Т.Л. Козлов. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник методич. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. - М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)

Общие вопросы противодействия экстремизму и роль прокуратуры в этой деятельности

Признание особой опасности угроз экстремистского характера и определение противодействия экстремизму в качестве одного из ведущих направлений государственной правоохранительной деятельности впервые нашло отражение в Указе Президента РФ от 23.03.1995 N 310 " О мерах по обеспечению согласованных действий органов государственной власти в борьбе с проявлениями фашизма и иных форм политического экстремизма в Российской Федерации". Указом Президента РФ от 12.05.2009 N 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, согласно п. 37 которой основными источниками угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности признаны в том числе экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности России, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране.

Необходимость эффективного противодействия экстремизму требовала реализации соответствующих законодательных мер, которые нашли свое воплощение в Федеральном законе от 25.07.2002 N 114-ФЗ " О противодействии экстремистской деятельности" в соответствии со ст. 3 которого противодействие экстремизму включает в себя: а) принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; б) выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Организация прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства регламентируется приказом Генпрокурора РФ от 19.11.2009 N 362 " Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности", которым фактически регулируются вопросы, касающиеся преимущественно пресечения экстремистских проявлений. Вместе с тем наиболее перспективным направлением противодействия ксенофобии является ее предупреждение.

В соответствии с упомянутой выше Стратегией для предотвращения экстремистских проявлений необходимо обеспечить соблюдение законности в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений, создать механизмы предупреждения и нейтрализации этнических и религиозных конфликтов. Важнейшей мерой предупреждения межнациональных конфликтов, религиозного экстремизма и этнического сепаратизма является надзор за исполнением законодательства о межнациональных и межконфессиональных отношениях. Анализ работы прокуроров свидетельствует, что в настоящее время остро стоит вопрос об определении четких границ предмета указанного направления надзора, поскольку, будучи по своей сути комплексным, надзор по многим аспектам пересекается с другими его направлениями за исполнением законов. Это приводит к возникновению ряда проблем организационного характера. В частности, на сегодня актуальна проблема предотвращения дублирования в деятельности соответствующих подразделений территориальных органов прокуратуры.

Четкие границы предмета надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях следует определять с учетом результатов криминологических исследований предупреждения преступлений, совершаемых на религиозной и межнациональной почве, рекомендаций международных и российских неправительственных организаций, общепризнанных принципов и норм международного права, требований федерального законодательства. В предмет надзора включаются вопросы:

1) обеспечения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В том числе соблюдение конституционных прав граждан на определение своей национальной принадлежности, на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, а также свободы совести и вероисповедания;

2) исполнения миграционного законодательства, нарушения которого занимают ведущее место в формировании причинного комплекса межнациональных конфликтов, экстремизма и терроризма. Во-первых, эти факторы способствуют интеграции мигрантов в криминальный рынок занятости. Во-вторых, создается угроза нарушению преимущественных прав на трудоустройство российских граждан. В-третьих, посредством миграционных потоков в страну проникают лица с чуждой коренному населению системой взглядов, культурой.

С учетом этого эффективная работа по предупреждению межнациональных конфликтов должна быть неразрывно связана с контролем за миграционными процессами, обеспечением прав и свобод как мигрантов, так и коренного населения;

3) исполнения законов общественными объединениями, сформированными по национальному признаку, а также всеми религиозными объединениями, включая вопросы профессионального религиозного образования, обеспечение государственных гарантий культурной и языковой самобытности национальных меньшинств;

4) законности проведения публичных мероприятий. Несмотря на выдвигаемые лозунги социального характера, большая часть массовых акций сопровождается участием представителей экстремистки настроенных сообществ, что обусловливает необходимость передачи полномочий по надзору за исполнением законов при проведении массовых публичных мероприятий подразделениям органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму.

С учетом изложенного представляется целесообразным рассматривать вышеназванные сферы правоотношений как неотъемлемую часть надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях.

Общее руководство и контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров по реализации надзорных полномочий в системе органов прокуратуры осуществляет Управление по надзору за исполнением законодательства о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму Генпрокуратуры РФ, а в прокуратурах субъектов РФ - отраслевые управления и отделы этих прокуратур.

Исполнение законов в данной сфере строится на основе взаимодействия федеральных правоохранительных, контролирующих органов, органов исполнительной власти и других заинтересованных ведомств и направлено на осуществление в приоритетном порядке мероприятий по предупреждению межнациональной и религиозной ксенофобии. Выделяются следующие государственные органы - субъекты противодействия экстремистской деятельности: а) Генеральная прокуратура РФ; б) Следственный комитет РФ; в) МВД России; г) ФМС России; д) МИД России; е) Минюст России; ж) ФСИН России; з) ФСБ России; и) ФСКН России; к) ФСО России; л) Роструд; м) Минкомсвязь; н) Минкультуры России; о) Роскомнадзор; и) Роспечать; р) Минобрнауки России; с) Рособрнадзор; т) Минрегион России; у) ФНС России; ф) Росмолодежь; х) ФТС России; ц) Росфинмониторинг; ч) ЦИК России.