Местные государственные учреждения

В этот период сохранялось в основном старое административно-территориальное деление. К началу XX века в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств (одно в Москве и девять на окраинах).

В результате реформ 69-х–70-х годов частично изменился аппарат на местах. Хотя главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, круг его прав сузился. Так, губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). Но на местах были созданы новые присутственные органы и комиссии, через которые губернатор управлял все-таки многим: через губернское по крестьянским делам присутствие (1861–1889 гг.) и губернское присутствие (1889–1917 гг.) осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, через губернское по городским делам присутствие (1870–1892 гг.) и губернское по земским и городским делам присутствие (1892–1917 гг.) – надзор за городскими и земскими органами “самоуправления”, через губернские по фабрично-заводским делам присутствия (1886–1917 гг.) – за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением, через губернское по питейным делам присутствие (1885–1917 гг.) – за наиболее прибыльным источником бюджета царской России и др.

В дальнейшем потребовалось обеспечивать порядок в условиях нарастания общественного недовольства, и это заставило расширить права губернаторов. Они получили право на ревизию всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомств, право запрещать собрания, закрывать органы печати, влиять на суд (пересматривать списки лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи,

списки присяжных заседателей), с 1889 г. губернаторы становятся председателями губернских присутствий – административно-судебного учреждения для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними. А с 1904 г. губернатор был одновременно и председателем губернского “особого совещания”, в состав которого помимо него входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда. Это совещание производило дознание по государственным преступлениям и могло прекратить или дать ход делу.

В этот период правительство все чаще прибегает к введению “исключительного положения” в отдельных местностях (где бывало неспокойно). Так, в 1881 г. Комитет министров принял “Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия” (временно – на три года). Для водворения спокойствия и искоренения “крамолы” на определенной территории могло вводиться исключительное положение “усиленной охраны”, и тогда губернатор приобретал широкие полномочия – закрывать собрания, торговые и питейные заведения, органы печати и т.д., штрафовать и высылать в административном порядке подозрительных лиц. Допускалось введение положения “чрезвычайной охраны”, когда губернатору передавалась вся полнота власти, даже военной. Он мог налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество, отстранять от должности чиновников, земских деятелей и пр.

В 1852 г. были приняты “Правила о местностях, объявляемых стоящими на военном положении”, когда власть передавалась военным, а к гражданским лицам применялась военная юрисдикция. К 1901 г. режим “усиленной охраны” и “обязательных постановлений” губернаторов распространялся на треть населения России.

Ясно, что в тот же период возросла роль и полицейских органов. Земский исправник и земский суд были “объединены” в уездное полицейское управление, причем исправник выбирался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу ввели полицейского урядника (на 46 губерний России примерно 5000 урядников) и полицейскую стражу. Города разделили на части, части – на участки во главе с частными приставами и околоточными надзирателями.

Освобожденные же крестьяне получили возможность создавать свои сословные учреждения:

1) сельский сход нескольких селений избирал сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских, делил общинные земли, раскладывал налоги;

2) волостной сход, в состав которого входили сельские и волостные избранные лица и выборные от десяти дворов (“десятидворники”), избирал волостных должностных лиц, представителей на съезд для выбора гласных в уездное земское собрание, решал хозяйственные вопросы волости (На три года избирался волостной старшина. Он выполнял полицейские функции. Ему подчинялось волостное правление, куда входили старшины, все старосты, сборщики податей, один-два заседателя и писарь. Писаря назначал мировой посредник, а позже – земский начальник.);

3) волостной суд избирался волостным сходом ежегодно (4–12 судей). Он рассматривал мелкие споры между крестьянами (если сумма не превышала 100 руб., а с 1889 г. – 300 руб.).

Все эти органы находились под надзором и опекой административных учреждений – уездного по крестьянским делам присутствия, а с 1889 г. – земского начальника, назначаемого из дворян, с широкими полномочиями в отношении крестьянских органов управления. Высшей инстанцией являлось губернское присутствие. Все крестьянские учреждения находились в подчинении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном отношении – во втором (крестьянском) департаменте Сената.

Реформировано было и управление жандармов. Округа сохранились только на окраинах (Сибирь, Кавказ, Царство Польское), а в губерниях были созданы жандармские управления. При обер-полицмейстерах и градоначальниках с 1903 г. существовали охранные отделения.

В 80-е годы были ликвидированы арестантские роты, смирительные и работные дома, долговые тюрьмы. Но вновь были созданы крупные центральные тюрьмы: Новоборисоглебская и Новобелогородская близ Харькова, Александровская – в Иркутске. Для заведования тюрьмами в губерниях вводилась должность тюремного инспектора.

Однако среди всех реформ 60-х–70-х годов XIX века наиважнейшей была реформа местного управления, или земская. Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Не случайно существовало несколько проектов такой реформы. Так, камергер Безобразов в записке на имя Александра II, подготовленной еще в 1859 г., предлагал предоставить дворянству право участвовать в центральном государственном управлении. Князь П. В. Долгоруков в записке “О внутреннем состоянии России” (1857 г.), поданной царю, видел причину недовольства в стране в том, что между царем и народом стоит дурная и злонамеренная администрация – “легион воров, известный под названием бюрократия, который заслоняет народ от царя, царя от народа, обманывая и обкрадывая обоих”. Он считал, что самодержавное устройство России нужно сохранить, но административное управление изменить. “…Необходимо спешить с переменами в устройстве административном, потому что здание русской администрации ветхо и гнило; оно подточено растлением нравов и неуважением к закону; если не поспешить переустройкой его, то при первой сильной буре оно рухнет, разрушится и страшная революция разразится над Россиею”, – предостерегал он.

Дворянская аристократия отстаивала сословные привилегии дворян и предлагала организовать центральное представительное собрание из выборных от “первого сословия” (т.е. дворян). Западники, в частности профессор Б. Н. Чичерин, отстаивали необходимость сохранения привилегий дворянства и после отмены крепостного права, но предлагали открыть доступ во дворянство другим сословиям, установив определенный имущественный ценз. Славянофилы же считали, что с отменой крепостного права дворянство должно утратить свои привилегии.

И. С. Аксаков, публицист, издатель “Дня”, в 1862 г. выдвинул идею самоупразднения дворянства как сословия, отрицая справедливость права меньшинства решать судьбу большинства. Аксаков признавал необходимость сосуществования государственного начала и земского народного. Он считал земство стихией нравственной и бытовой и участие земства в местном самоуправлении предлагал не связывать казенными формами, чтобы оно являло себя не как внешняя власть, а как чисто народное представительство.

Аксаков не верил в способность бюрократии и правительства организовать народное самоуправление до тех пор, пока народ сам его не организует, отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но признавая необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

Откровенно консервативный проект предложил М. Н. Катков (издатель “Московский ведомостей”). Он отрицал пользу выборности крестьянского самоуправления, выступал за пожизненное право дворян лично участвовать в собраниях земств. Это право, утверждал он, основывается на владении землей. Катков считал, что право личного участия в земстве нужно предоставить всем, имеющим поземельную собственность в размере 45 000 руб., – без различия сословий. Право коллективного участия посредством выбора своего уполномоченного он предлагал предоставить личным собственникам, имеющим имущества на сумму не менее 2250 руб., – торгующим мещанам, хозяевам-ремесленникам, крестьянам – собственникам, владеющим землей по общинному праву, но если стоимость их коллективного имущества не менее 135 000 руб.

Проект Каткова крайне ограничивал избирательные права, права участия в самоуправлении значительных слоев населения. И даже Государственный совет отверг этот проект из-за консервативности.

Несколько проектов реформ было и у правительства. Так, Милютин, бывший министром внутренних дел до апреля 1861 г., считал земские учреждения правительственными местными органами, необходимыми для упрочения порядка во внутреннем управлении. Но отводил он им лишь хозяйственную роль.

П. А. Валуев, министр внутренних дел в 1861–1868 гг., считал необходимыми уступки “духу времени”. Его программа предусматривала преобразование Государственного совета вверху и создание представительных органов по хозяйственным местным делам внизу. Валуев предлагал призвать в Государственный совет представителей земств от местных земских учреждений с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству. Предлагалось также включить в совет по два-четыре человека от губернии. Выбираемые губернскими собраниями

лица составили бы при Государственном совете отдельное собрание, называемое “съездом государственных гласных”. Новое устройство Государственного совета обеспечивало бы, по мысли автора проекта, неприкосновенность верховных прав самодержавной власти, а земства удовлетворяли бы притязания дворянства на расширение его прав в управлении в качестве вознаграждения за потерю вотчинной власти с отменой крепостного права.

Но эти проекты были отклонены Александром II и узким кругом его приближенных.

Множественность проектов реформирования системы управления в России свидетельствует о множестве проблем, возникших перед властью после отмены крепостного права, а именно: каковы будут права дворянства, как сохранить его привилегированное положение в обществе, каковы будут полномочия новых органов управления, их взаимоотношения с административными органами, на какие средства будут существовать органы местного самоуправления? и пр.

“Положение о губернских и уездных земских учреждениях” было принято в январе 1864 г. В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере – сословное начало. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали земледельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие доход не менее 6 тыс. руб.

Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы “недвижимой собственности” на сумму от 500 до 3000 руб.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, где избирались выборщики, а те выбирали “гласных” (депутатов) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор.

Круг деятельности земских учреждений ограничивался хозяйственными местными делами. К концу 70-х годов ХIХ в. земства были созданы в 34 губерниях России. Их не было в национальных районах, в Сибири, Астраханской, Архангельской, Оренбургской губерниях. Земства существовали за счет введения специального налога.

Логическим завершением земской реформы должен был стать общероссийский орган народного представительства. Но этого не произошло. Россия осталась самодержавной страной, сохранив все привилегии дворянства и ограничения гражданских и имущественных прав крестьян. Тем не менее, в течение всего периода существования земств сохранились проявившиеся сразу же противоречия между ними и администрацией. Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом распоряжением министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е годы на земские издания была введена цензура губернатора. В период реакции (80-е годы) правительство взяло курс на уничтожение местного самоуправления, но уже не могло полностью ликвидировать его, а лишь ограничивало и контролировало его деятельность.

Согласно “Положению о земских начальниках”, принятому в 1889 г., управление освобожденными крестьянами передавалось земскому начальнику. Ему же принадлежала вся административная и судебная власть. Земские начальники назначались Министерством внутренних дел по представлению губернатора и предводителя дворянства, в основном из дворян, имеющих определенный имущественный, должностной и образовательный цензы.

Закон 1890 г. внес изменения в положение о земствах. Установилась сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству. Представительство недворян-землевладельцев было ликвидировано, лишены были избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи. Сокращалось число уездных и губернских гласных. Был изменен порядок выборов от сельских обществ. Гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вводился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие. Присутствие проверяло законность и целесообразность постановлений земских собраний.

В течение 90-х годов правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентирующих и ограничивающих деятельность земств в сферах здравоохранения, образования, участие в других местных делах. Но уже нельзя было целиком подчинить земства центральной власти. Так, по оценке С. Ю. Витте, все эти меры земства либо игнорировали, либо приспосабливались к ним.

В 70-е годы были внесены изменения в управление городами. Городовое положение, принятое в 1870 г., предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за законностью его деятельности. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, городская дума, городская управа. Право голоса в избрании гласных для городских обывателей ограничивалось имущественным, возрастным и другими цензами. Число гласных из нехристиан не должно было превышать одной трети общего числа гласных.

Городскую думу возглавлял городской голова, избираемый на четыре года. Дума назначала выборных должностных лиц по делам общественного устройства, на содержание которых устанавливала городские сборы и налоги, а также выполняла хозяйственные функции.

Городская управа непосредственно заведовала делами городского хозяйства и общественного управления.

В 90-е годы, в период контрреформ, городское самоуправление тоже было ограничено.

По положению 1892 г. были изменены избирательные права. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательное право получили жители города, имевшие недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах и городах с населением более 100 тыс. человек, на сумму не менее 3 тыс. руб., в губернских городах – на сумму 1–1, 5 тыс. руб., в уездных – 300 руб. Избирателями признавались владельцы торгово-промышленных заведений, имеющие гильдейские свидетельства. Число избирателей в результате этого сократилось в несколько раз. Мелкие и средние владельцы были отстранены от избрания. В мелких городах сход домохозяев города избирал собрание уполномоченных (12–16 чел.), а они избирали городского старосту и двух его помощников (“упрощенное управление”). На окраинах России не было земств и городского самоуправления.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения.

В результате осуществления судебной реформы изменилась система местных органов юстиции. Низшее звено ее составляли:

1) мировые судьи и съезды мировых судей – суды с избираемыми судьями (участковыми и почетными) (избирали их местные органы самоуправления на три года из лиц, имевших определенный возраст, образование, имущественный ценз в 15 тыс. руб. Они рассматривали мелкие уголовные и гражданские дела: могли оштрафовать на сумму до 300 руб. или арестовать на срок до трех месяцев, приговорить к тюремному заключению на срок до полутора лет. Почетные мировые судьи заменяли участковых на время их отсутствия. В 1889 г. должность мирового судьи была упразднена: вместо них в городах назначались городские судьи, а для негорожан – члены окружного суда, крестьян судили земские начальники);

2) окружной суд (на несколько уездов. Состав его был таков: председатель, его товарищ, члены. В его аппарат входили прокурор с товарищами и канцелярией, нотариусы, присяжные приставы, рассыльные. Присяжные заседатели избирались от всех сословий, но вводились возрастной, оседлый, имущественный цензы (10 десятин земли или имущество на 500–2000 руб.), ценз оседлости. Списки присяжных заседателей составлялись земскими городскими управами. Но с 1878 г. из введения суда присяжных были изъяты дела “о восстании против властей”);

3) судебная палата (окончательная апелляционная инстанция для рассмотрения в окружных судах гражданских и уголовных дел. Сюда поступали из окружных судов лишь дела, рассматриваемые без присяжных заседателей. Пересматривались дела только в кассационном порядке – в Сенате).

Все прокуроры судебных палат, 95 % прокуроров окружных судов, 90 % их товарищей были дворянами.

Преступления военных и духовенства рассматривались в ведомственных судах.

Таким образом, государственный аппарат России включил в себя некоторые элементы буржуазной государственности. Высшие государственные учреждения больше стали учитывать интересы промышленников. В среде бюрократии появились новые лица. Усилилось влияние на политику дворянско-буржуазной общественности. Карательный аппарат приспосабливался к борьбе с массовым оппозиционным движением. Реформы и некоторая децентрализация аппарата повысили его оперативность, но к концу XIX в. централизаторские тенденции вновь усилились, а самостоятельность местных органов была ограничена.

Литература:

1. Быстренко, В.И. История государственного управления и самоуправления в России / В.И. Быстренко. – Новосибирск-Москва, 1997.

2. Гармиза, В.В. Подготовка земской реформы / В.В. Гармиза. – М., 1957.

3. Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России / Н.П. Ерошкин. – М. 1983.

4. Зайончковский, П.А. Правительственный аппарат в самодержавной России в XIX веке / П.А. Зайончковский. – М., 1978.

5. Исаев, И.А. История государства и права России / И.А. Исаев. – М., 1994.

6. Рогов, В.А. История государства и права России: IX–начало XX в. / В.А. Рогов. – М., 1995.

7. Личман, Б.В. История России / Б.В. Личман. – Екатеринбург, 1995.