Общий правовой режим земель рекреационного назначения

Правовой режим земель рекреационного назначения представляет собой порядок поведения субъектов правоотношений по поводу их использования. Он устанавливается, помимо земельного законодательства, также и законодательством о рекреационной деятельности. Последнее получило существенное развитие за годы независимости Украины и включает в себя:

- законодательство о рекреационных зонах;

- законодательство о туризме;

- законодательство о физической культуре и спорте;

- законодательство о музеях и музейном деле;

- законодательство о свободных экономических зонах рекреационного типа;

- положения лесного и водного законодательства, относящиеся к осуществлению рекреационной деятельности.

Проблемным представляется вопрос о соотношении земель рекреационного назначения и рекреационных зон. Анализ законодательства Украины показывает, что понятие рекреационной зоны шире понятия земель рекреационного назначения: рекреационные зоны могут создаваться не только на землях рекреационного назначения, но и на землях природно-заповедного и иного природоохранного назначения, на землях водного и лесного фондов. Но их перевод в категорию земель рекреационного назначения обязательно означает создание на данном земельном участке рекреационной зоны. Такой вывод вытекает из содержания ст. 63 Закона Украины от 25 июня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в соответствии с которой рекреационными зонами являются участки суши и водного пространства, предназначенные для организованного массового отдыха населения и туризма, а правовой режим этих зон определяется органами местного самоуправления. Так как земли рекреационного назначения согласно определению ст. 50 Земельного кодекса соответствуют указанным требованиям, следует признать, что на все земли рекреационного назначения распространяется правовой режим рекреационных зон, установленный экологическим законодательством.

Законодательство о рекреационной деятельности дает основания для выделения общего и специальных правовых режимов земель рекреационного назначения. Общий правовой режим рекреационного назначения — это правовой режим, общий для всех земель этой категории, независимо от того, какие рекреационные ресурсы на них расположены. Специальные правовые режимы земель рекреационного назначения — это правовые режимы отдельных видов земель рекреационного назначения, отличающиеся спецификой правового регулирования.

Общий правовой режим земель рекреационного назначения не обязательно предполагает непрерывное использование их для рекреационных целей. Но должна быть обеспечена возможность такого использования. Она достигается или посредством наличия на данных землях природных объектов и комплексов, делающих их пригодными для отдыха, или путем создания искусственных объектов для отдыха и развлечения населения. Только земли, пригодные для организации отдыха населения, могут быть отнесены к категории земель рекреационного назначения. На радиоактивно загрязненных землях законодательство Украины запрещает создание рекреационных зон. Генеральная схема планировки территории Украины, утвержденная Законом Украины от 7 февраля 2002 г., предусматривает преимущественное использование земель, на которых расположены ценные рекреационные ресурсы, для рекреационных целей, а также увеличение общей площади земель рекреационного назначения.

Земли рекреационного назначения подлежат особой охране согласно ст. 162 Земельного кодекса. Они являются составной частью национальной экологической сети Украины и на них распространяется правовой режим, предусмотренный для территорий национальной экологической сети Украины. Особый правовой режим предполагается установить для земель рекреационного назначения прибрежной зоны Черного и Азовского морей.

Земли рекреационного назначения могут использоваться как для долгосрочного, так и для краткосрочного отдыха населения. Краткосрочный отдых организовывается, как правило, на землях, не имеющих специально созданных условий для долгосрочного отдыха. Это легкодоступные окультуренные естественные рекреационные ресурсы: зеленые зоны, парки и лесопарки, живописные ландшафты и т. п. На землях, предназначенных для долгосрочного отдыха, как правило, размещаются различные социально-культурные, туристические, спортивно-оздоровительные и другие рекреационные учреждения, в которых обеспечены условия для длительного проживания отдыхающих.

По характеру использования земли рекреационного назначения могут быть моновариантными (только для одного вида рекреационной деятельности), поливариантными (могут поочередно использоваться для нескольких видов рекреационной деятельности) и комплексными (могут одновременно использоваться для нескольких видов рекреационной деятельности).

Общий правовой режим, характерный для всех видов земель рекреационного назначения, предусматривает запрет на осуществление деятельности, препятствующей или которая может препятствовать использованию их по целевому назначению либо отрицательно влияющей на естественное состояние этих земель, в том числе на изменение их естественного ландшафта. Это требование конкретизируется в специальных законодательных актах. На землях рекреационного назначения запрещается применение пестицидов согласно ст. 13 Закона Украины от 2 марта 1995 г. «О пестицидах и агрохимикатах». При наличии обоснования необходимости и положительных заключений государственных санитарно-эпидемиологической и экологической экспертиз возможно применение на землях рекреационного назначения ограниченного ассортимента пестицидов и агрохимикатов с разрешения Минэкоресурсов. Согласно ст. 33 Закона Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» запрещается несанкционированное размещение отходов на землях рекреационного назначения. Для отходов, расположенных на землях рекреационного назначения, установлены более жесткие правила обращения. В соответствии с ч. 2 ст. 45 Закона Украины от 12 июля 2001 г. «О нефти и газе» проекты проведения геологоразведочных работ на землях рекреационного назначения подлежат обязательной экологической экспертизе.

Особенностью правового режима земель рекреационного назначения является то, что он во многом определяется локальными землеустроительными и проектными актами, а потому обладает определенной спецификой для каждого земельного участка рекреационного назначения. Такой правовой режим во многом определяется инициаторами создания рекреационных зон или объектов рекреации в проектах их организации. При необходимости собственники земель рекреационного назначения могут поручить землеустроительным организациям разработку проекта внутрихозяйственного устройства земельного участка. Такие проекты затем подлежат утверждению собственниками земель рекреационного назначения и государственной землеустроительной экспертизе согласно ст. 186 Земельного кодекса. Они могут предусматривать функциональное зонирование с выделением: зоны особой охраны; познавательной зоны; зоны краткосрочного отдыха; зоны обслуживания посетителей; зоны хозяйственного назначения; других видов зон, предусмотренных проектом землеустройства.

Использование земель рекреационного назначения в соответствии со ст. 38 Закона «Об охране окружающей природной среды» бывает общим и специальным. Общее использование этих земель, как правило, осуществляется отдыхающими, которые пользуются землями рекреационного назначения бесплатно на условиях, установленных законодательством и собственниками или пользователями этих земель. При этом они могут оплачивать рекреационные услуги, но не являются субъектами платы за землю. Специальное использование земель рекреационного назначения осуществляется на праве собственности, аренды земли, постоянного землепользования, полного хозяйственного ведения, оперативного управления и на других правовых основаниях. Субъекты права специального использования земель рекреационного назначения обладают правами на эти земли, а также обязаны вносить плату за использование этих земель в соответствии с законодательством Украины.

Часть 1 ст. 52 нового Земельного кодекса предусматривает, то земли рекреационного назначения могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности. Это существенная новелла законодательства Украины, так как ст. 4 Земельного кодекса в редакции 1992 г. запрещала передачу земель рекреационного назначения в частную собственность. Но поскольку частные собственники могут создавать дома отдыха, туристические комплексы, игровые центры, развлекательные и другие рекреационные комплексы, вполне оправданным является закрепление их права на частную собственность на земли рекреационного назначения.

Согласно пункту «а» ч. 3 ст. 83 Земельного кодекса земли рекреационного назначения общего пользования населенных пунктов (площади, улицы, проезды, парки, скверы, бульвары и т. п.) не могут передаваться из коммунальной в частную собственность. Это означает запрет приватизации указанных земель, но они могут находиться в частной собственности в том случае, когда соответствующие рекреационные объекты создаются на землях частной собственности без их изъятия (выкупа). Субъекты права собственности должны владеть, пользоваться и распоряжаться землями рекреационного назначения с соблюдением установленного законодательством и землеустроительной документацией правового режима этих земель.

Управление землями рекреационного назначения имеет свою специфику:

1) существуют специальные органы, обладающие определенной компетенцией в сфере управления землями рекреационного назначения. Например, управление землями зеленых зон и зелеными насаждениями населенных пунктов в определенных пределах осуществляет Государственный комитет лесного хозяйства Украины. Относительно земель, используемых для туризма, известной компетенцией обладает Государственная туристическая администрация Украины. Управление землями, используемыми для спортивной деятельности, может осуществляться Государственным комитетом Украины по вопросам физической культуры и спорта, а также Комитетом по физическому воспитанию и спорту Министерства образования и науки Украины. Управление землями рекреационного назначения в пределах своей компетенции осуществляют также администрации музеев и свободных экономических зон.

2) помимо системы органов управления землями рекреационного назначения имеется специфика законодательного регулирования отдельных мер по управлению этими землями.

- Например, законодательство Украины предусматривает установление нормативов рекреационной нагрузки на территорию земель рекреационного назначения для обеспечения их рационального использования и недопущения ухудшения качества их природных рекреационных ресурсов.

- Определенной спецификой обладает правовое регулирование взимания платы за земли рекреационного назначения:

а) Ставка земельного налога за временное пользование землями рекреационного назначения согласно ст. 9 Закона Украины от 3 июля 1992 г. «О плате за землю» в редакции Закона от 19 сентября 1996 г. устанавливается в размере 50% от денежной оценки площади пашни по области.

б) Вместе с тем в соответствии со ст. 12 указанного Закона от земельного налога освобождаются отечественные заведения культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, физической культуры и спорта, спортивные сооружения, используемые по целевому назначению, а также субъекты рекреационного землепользования отдельных свободных экономических зон («Трускавец», «Яворив», «Азов» и другие).

в) Земельный налог за земельные участки дачно-строительных кооперативов в соответствии со ст. 7 этого Закона взимается в размере 3% от суммы земельного налога, исчисленного для земель населенных пунктов в порядке, предусмотренном указанной статьей.

г) Земельный налог за земельные участки рекреационного назначения в пределах населенных пунктов, занятые зданиями и сооружениями, не связанными с рекреационной деятельностью, взимается в 5-кратном размере обычной ставки земельного налога населенных пунктов. Остальные субъекты прав на земли рекреационного назначения уплачивают земельный налог по ставке, определенной в ст. 9 указанного Закона.

д) Так как Земельный кодекс 1992 г. не предусматривал частную собственность на земли рекреационного назначения, ст. 9 Закона «О плате за землю» устанавливает ставку земельного налога лишь для временного рекреационного землепользования. Ставка земельного налога для собственников земель рекреационного назначения законодательством не определена, а потому можно сделать вывод, что собственники земель рекреационного назначения освобождаются от уплаты земельного налога за эти земли до того времени, пока не будут внесены изменения в Закон «О плате за землю».

е) В особом порядке осуществляется денежная оценка земель рекреационного назначения. Определение размера вреда, причиненного загрязнением и засорением земель рекреационного назначения, также обладает спецификой. (Методика определения размеров ущерба, обусловленного загрязнением и засорением земельных ресурсов вследствие нарушений природоохранного законодательства, утвержденная приказом Минэкобезопасности Украины от 27 октября 1997 г. № 171)