Федерализм. Федерация. Конфедерация

Германская историко-политическая мысль выработала четкие определения основ­ных понятий, характеризующих предмет исследования: " федерализм", " федерация", " конфедерация", " принцип субсидиарное™".

" Федерализм, - отмечает профессор публичного права франкфуртского универ­ситета М. Боте, - выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций" ⁶. Понятие " федерализм" определяется политологами двояко: как государст­венный строй, основанный на принципе федерации и как политическое течение (партия), стремящееся к установлению такого строя⁷.

Федерация⁸ означает форму такого государственного устройства, при котором нес­колько государственных образований, юридически обладающих определенной поли­тической самостоятельностью, образуют на основе договора или конституции, или

' Ленинский С.А. Германия: федерализм в мононациональном государстве. - Полис, 1995, № 5.

⁴ Mcinnle U. Grundlagen und Gestaltungsmoglichkeiten des Foderalismus in Deutschland. Aus Politik und
Geschichte. Bonn, 1997, S. 3.

⁵ Текст состоявшегося 19 января 1998 г. выступления Э.-Й. фон Штудница на конференции " Проблемы и
перспективы развития российского федерализма" см.: Проблемы и перспективы развития российского
федерализма. Издание Совета Федерации. М., 1998.

⁶ Конституционный вестник. М., 1992, № 1, с. 70-71.

⁷ Политологический словарь. М., 1995, с. 156.

⁸ От латинского foederatio - союз, объединение. Первой в истории федерацией стали США (Конституция
1787 г.). Федеративными государствами в настоящее время являются Австралия, Австрия, Аргентина, Бра­
зилия, Венесуэла, Германия, Индия, Пакистан, Россия.

конституционно-договорным путем одно федеративное государство. Федерация соз­дается, как правило, по территориальному признаку и состоит из территорий отдель­ных ее субъектов - штатов, земель, республик. Федерация, если она реально существует, исключает наличие в своем составе государства, являющегося субъектом международного права. В противном случае речь может идти о начинающейся эрозии федерации, постепенной трансформации федеративных отношений в конфедера­тивные.

Конфедерация⁹ есть государственное объединение. Оно отражает проявление фе­дерализма как организационного принципа отношений между входящими в нее странами. Союз государств строится на основе международного права в форме до­говора. Составляющие конфедерацию государства с точки зрения международного права являются суверенными, обладающими правом выхода из союза стран. Таким образом, в конфедеративном государстве проявляется межгосударственный феде­рализм. Как конфедерацию немецкие исследователи определяют Германский союз, существовавший в виде союза государств - " штаатенбунд" - с 1815 по 1866 гг.

Субсидиарность является одним из важных принципов католической социальной доктрины. Как пишет австрийский ученый и религиозный деятель профессор Венс­кого университета Р. Вайлер, в определении понятия " субсидиарность" приоритет отдается правам и обязанностям, собственной ответственности и самопомощи, а понятия " сообщество" и " общество" идентичны. Впервые концепция субсидиарности была изложена в энциклике Папы Римского Пия XI " Квадрогессимо анно 1931", в которой были определены формы взаимоотношений (компетенций) между индиви­дуумом и обществом: " То, что отдельные люди могут создать по своим способностям и благодаря собственной деятельности, никто не имеет права отчуждать у них и передавать сообществу. Так же проявляются несправедливость и одновременно тяжкое нарушение правовых норм, если задачи, которые могут быть выполнены малыми сообществами, передаются вышестоящим сообществам" ¹⁰. Реализация фило-софско-правовой концепции субсидиарности связана с федерализмом как принципом, обеспечивающим разумное распределение полномочий между федерацией и землями; федеральным устройством государства определяется оптимальный выбор уровня административных структур и органов самоуправления, несущих ответственность за выполнение постановленных задач в тесном контакте с гражданами и с минималь­ными финансовыми затратами.

По мнению профессора политических наук университета в Мюнхене X. Лауфера и политолога Т. Фишера, характерными чертами демократического федеративного устройства являются: 1) федеративное государство как государство, состоящее из территориальных единиц, обладающих немалой автономией и принимающих участие в формировании воли федерации во второй палате федерального парламента - бун­десрате (т.е. федеральном совете); 2) элементы федерализма гарантированы консти­туцией, которую, в отличие от обычного закона, очень сложно изменить; 3) четко функционирует механизм по решению конфликтов, в частности, в рамках судебных инстанций или, как в ФРГ, согласительной комиссии из представителей бундесрата и бундестага, стремящихся к поиску политического консенсуса; 4) государство и составляющие его земли располагают гарантированным механизмом финансовой автономии¹'.

С точки зрения директора " Немецкого института по исследованию федерализма" Х.-П. Шнайдера, федерализм характеризуется в основном четырьмя принципами: единство, особенно правовое; свобода, выраженная в государственности земель или частей, составляющих единую страну; равенство субъектов федерации, то есть всех

⁹ От латинского confoederatio - объединение, союз. Конфедеративным государством является Швей­
царская конфедерация, которая представляет собой союз 23 кантонов, три из которых разделены на
полукантоны.

¹⁰ Weikr R. Einfiihrung in die katolische Soziallehre. Graz - Wien-Koln, 1991, S. 39.

'' Laufer H., Fischer T. FOderalismus als Strukturprinzip fur die Europaische Union. Giitersloh, 1996, S. 63-64.

составляющих единого государства между собой; солидарность или как это сфор­мулировал Федеральный конституционный суд ФРГ, " союзническая ответственность друг за друга и помощь друг другу", что является выражением " социального федеративного государства" ¹². Принцип единства, считает Шнайдер, прежде всего основывается на понятии " нация", которая призвана цементировать организационное устройство страны. Принцип федеративной свободы реализуется в наличии собст­венной государственности и законодательно гарантирует право на самоопределение. Принцип равноправия отражает действительно равный правовой статус всех состав­ляющих единого федеративного государства. Независимо от величины субъектов федерации, все они находятся в равном положении и должны выполнять одинаковые задачи. Входящие в федерацию небольшие по своей территории государства Гамбург, Берлин, Бремен или Саар принципиально обладают теми же компетенциями, что и крупные земли - Северный Рейн-Вестфалия, Бавария или Баден-Вюртемберг. С конституционно-правовой точки зрения существует полное равноправие земель. Это главный признак федерализма во внутреннем устройстве страны, который отсутствует у других форм государственной организации.

Как отмечал специалист по политической системе ФРГ профессор политологии университета в Мюнхене К. Зонтхаймер, традиционный германский принцип совета, при которой члены бундесрата (представители земельных правительств), назначаются земельными правительствами, а не избираются гражданами, " глубоко укоренился в историческом образовании Германского государства". Хотя по конституционному праву ФРГ " право федерации выше права земель", земли имеют законодательные полномочия в сфере, где федерация не обладает ясно выраженным конституционным правом¹³.

О преимуществах федеративного устройства Германии в послевоенные годы неоднократно говорили премьер-министры земель, избранные президентами бун­десрата. Как подчеркивал в 1961 г. президент бундесрата, премьер-министр круп­нейшей по территории земли ФРГ Баварии X. Эхард (Христианско-социальный союз -ХСС) " смысл федерализма - быть не против кого-то или чего-то, а быть вместе за каждого". Федерализм, по Эхарду, означает субсидиарность и координацию, опре­деляемые осознанием равноценности целого и его составляющих, а также готов­ностью всех участников государства к пониманию действительных интересов и задач. Настоящему федерализму, отмечал Эхард, чужды возможные попытки " переиграть" партнера, а также застывшие в противоречиях блоковые союзы.

Принцип верности идеям федерализма в одинаковой степени относится и к феде­рации, и к землям, и к органам местного самоуправления в общинах, городах и округах.

В выступлении на заседании бундесрата 19 декабря 1980 г. тогдашний глава правительства ФРГ канцлер Г. Шмидт (Социал-демократическая партия Германии -СДПГ) отметил, что федеративное устройство ФРГ является незыблемым принципом. По его мнению, такая государственная конструкция представляет собой средний путь между централизмом и местничеством и опирается на наследие немецкой философской и исторической традиций¹⁴.

Тезис Шмидта о федерализме развил Л. Шпэт (Христианско-демократический союз - ХДС). Вступая в должность президента бундесрата в ноябре 1984 г. он заявил, что германский федерализм - это часть исторически развитой формы жизни и немецкую историю следует понимать как постоянную мировоззренческую борьбу между центростремительными и центробежными силами и течениями¹⁵. Благодаря исторически возникшим политическим, экономическим и культурным центрам совре-

¹² Chancen des Foderalismus in Deutschland und Europa. Hrsg. T. Evers. Baden-Baden, 1994, S. 82-83.

¹³ Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. Основные черты политической системы.
М., 1996, с. 255-256.

^l4Herles H. Das Parlament der Regierender: 40 Jahre Bundesrat. Stuttgart, 1989., S. 490.

¹⁵ Ibid., S.556.., - --,

-He хеэ

Э1Ч OJC Э1Ч

ojg

I4J.C

XfflE

oaxc -oaj, •J g,

ИОНН

-0OOJ -эНэф

OJ303

тчдоэ -oxAd 1

принципы и структуру ныне действующего принятого в 1946 г. Основного закона ФРГ, а также возможность реформирования федеративного устройства ФРГ в связи с объединением Германии. Особое внимание они уделяют месту бундесрата в политической системе Германии, отмечая, что бундесрат конституционно закрепляет принцип федерализма.

Профессор теологии Э. Дойерляйн исследует исторические и философские основы принципа федерализма¹⁹. Ученый рассматривает происхождение понятий " федера­лизм" и " федеративное государство", систематизирует взгляды философов средне­вековья, строивших глобальные проекты будущей всемирной федеративной струк­туры совершенного человеческого общества. Впервые в немецкой историографии он проводит углубленный анализ возникшей в XVI в. так называемой " федеральной теологии" и показывает, что религиозные мыслители-федералисты выступали против централистки организованных государств и аргументировали библейскими постула­тами необходимость союза стран при уважении прав его членов. В книге отмечается особая роль ученых XVIII в. Л. Хуго и И.-Я. Пюттера в исследовании проблематики федеративного устройства государства. Дойерляйн считает, что Хуго является автором термина " государство с федеративным устройством" - " бундесштаат", а Пюттер изложил первую завершенную версию учения о государстве с федеративным устройством. Дойерляйн обращает особое внимание на то, что изучавшие консти­туционно-правовые аспекты Священной Римской империи германской нации ученые видели в структуре этой империи " отправную точку своих федералистских идеалов". Дойерляйн отмечает, что эволюцию концепции федерализма в Германии невозможно понять без обращения к трудам Э. Канта. Великий немецкий философ придавал важное значение федерализму как непререкаемому элементу формирования гармо­ничного миропорядка.

Комплекс конституционно-правовых проблем в историческом развитии Германии от раннего средневековья до наших дней рассматривается в монографии профессора философии права университета в Эрлангене Р. Циппелиуса " Краткая история гер­манской конституции" ²⁰. Автор раскрывает полный драматизма исторический процесс решения " германского вопроса" - объединения германских земель, формирования конституционных основ единого германского государства, унаследовавшего федера­тивные компоненты Священной Римской империи германской нации, Германского союза и Северогерманского союза.

Современный " германский вопрос", то есть объединение разделенной после второй мировой войны Германии решался с учетом опыта формирования государственности " второго рейха" - империи Гогенцоллернов и Веймарской республики. Изучение опыта объединения включает в себя исследование логики развития и содержания конституционного процесса в отдельных германских государствах - княжествах, герцогствах, королевствах, затем в землях. После разгрома гитлеровского унитарного государства отдельные элементы конституционных основ Веймарской республики были восстановлены и получили отражение в текстах земельных конституций и Основного закона ФРГ.

Важным вопросом для германской историографии является исследование бун­десрата. До сих пор в научных и политических кругах ФРГ не стихают дискуссии о выборе, сделанном страной в 1949 г. Речь идет о так называемой " сенатской модели" (по примеру США) и о традиционном для Германии варианте формирования бун­десрата как федерального органа. Предметом полемики остается вопрос о том, насколько правомочно рассматривать бундесрат в качестве второй палаты феде­рального парламента. Эти проблемы подробно освещены в сборнике статей, изданном по случаю 40-летия бундесрата²¹.

Deuerlein E. Foderalismus. Die historischen und philosophischen Grundlagen des foderativen Prinzips. Bonn, 1972.

²⁰Zippelius K. Kleine deutsche Verfassungsgeschichte. Munchen, 1994.

²¹ VierzigJahre Bundesrat. Hrsg. vom Bundesrat. Baden-Baden, 1989..•... •, ■ •.-•..

При сохранении различий в подходе к решению проблем государственного строи-■ ельства понимание необходимости соблюдения принципа федерализма сближает [редставителей различных политических воззрений. Ярким примером государствен-юй мудрости и политического реализма служит найденный в 1948 г. компромисс *ежду руководителями крупных политических партий страны - Свободной демо-фатической партии (СвДП), СДПГ, ХДС и ХСС относительно модели федерального > ргана Германии, представляющего интересы земель в законотворческом процессе и 'правлении федерацией - бундесрата. Бундесрат состоит из назначаемых прави-■ ельствами земель представителей земельной исполнительной власти. Бундесрату юсвящен труд X. Херлеса " Парламент правящих" ²². Книга содержит выступления фезидентов бундесрата на пленарных заседаниях, что делает ее ценным источником (ля научных изысканий. Автор анализирует основные этапы превращения бундесрата i эффективный инструмент внутренней и внешней политики ФРГ. Работа X. Херлеса (ает представление о стабилизирующей роли бундесрата в обществе Германии.

В ноябре 1982 г. в статье " Федерализм в социальном государстве" президент бундесрата Й. Pay (СДПГ) сетовал на то, что в отличие от США, Швейцарии и Австрии в ФРГ нет исследовательского института по изучению федерализма. Он физвал государствоведов, политологов, социологов активнее исследовать эти фоблемы.

В 1987 г. премьер-министр земли Рейнланд-Пфальц Б. Фогель (ХДС) отмечал, что 1Стория создания ФРГ, роль земель в этом процессе, а также становление гер­манского федерализма в целом еще мало исследованы. Он констатировал, что " поток ручных публикаций показывает удивительные пробелы по этой проблематике" ²³ и эассчитывал на инициативы бундесрата по организации творческих конкурсов и 1ССледовательских проектов, выделению для ученых стипендий. Эта идея была реализована при поддержке премьер-министра земли Нижняя Саксония, одного из шдеров СДПГ Г. Шредера, который подчеркивал, что изучение федерализма может шести значительный вклад в развитие мирного добрососедства различных этносов, здентичностей и самосознаний в пределах существующих государственных границ²⁴. Этими проблемами занимается созданный в Ганновере в 1992 г. " Немецкий институт ю исследованию федерализма". В изданной под эгидой института книге " Шансы редерализма в Германии и Европе" ²⁵ рассматриваются теоретические и практические 1спекты. Особенное внимание в ней уделено современному процессу объединения " ермании, прежде всего, адаптации восточногерманской модели развития к общегер-ланскому федеративному государственному устройству. Важное место в исследовании угводится раскрытию соотношения между федеративными и унитарными принципами 1 системе политического, экономического и культурного взаимодействия ФРГ с Европейским союзом.

Тема соотношения германского федерализма с принципами организации Евро-юйского союза раскрывается в книге X. Лауфера и Т. Фишера " Федерализм как труктурный принцип для Европейского союза" ²⁶. Авторы рассматривают модели будущего развития этого важного европейского объединения, которое предполо-кительно может существовать как союз стран или даже федеративное государство. Е> ишер полагает, что самым трудным в этом процессе является разработка критериев > аспределения полномочий между Европейским союзом и входящими в него осударствами.

Как же шел исторический процесс образования германского федеративного госу-[арства?

²²HerlesH. Op. cit.

²³ Jbid., S. 612.

²⁴ Приветственное обращение премьер-министра Нижней Саксонии Г. Шредера. - Немецкий институт
о исследованию федерализма. Ганновер, 1993, вып. № 2, с. 3.

²⁵ Chancen des Foderalismus in Deutschland und Europa.

²⁶ Laufer H., Fischer T. Op. cit.

Новая и новейшая история, № 3 "