Понятие, признаки, классификация, юридическое значение

В ряде случаев для осуществления отдельных административно-правовых функций органу исполнительной власти (должностным лицам данного органа) необходимо совершить в определенной

последовательности и в установленные сроки ряд взаимосвязанных административно-правовых действий, а также принять ряд соответствующих решений. В этом случае возникает необходимость разработки ограниченных во времени правил совместного поведения участников административных правоотношений (должностных лиц органа исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц), связанных с реализацией органом исполнительной власти возложенных на него административно-правовых функций. В соответствии с указанными правилами поведения разнообразные по содержанию административно-правовые действия должностных лиц органа исполнительной власти совершаются в рамках определенного времени и выстраиваются в формально определенную последовательность (ряд, звено), направленную на принятие решения органа исполнительной власти по отдельному юридическому вопросу (совокупности вопросов), связанному с реализацией возложенных на него административно-правовых функций.

При таком подходе юридический вопрос (совокупность вопросов), связанных с реализацией возложенных на орган исполнительной власти административно-правовых функций, можно назвать административным делом.

Принимаемое по административному делу решение органа исполнительной власти считается административно-правовым решением, или решением, влекущим административно-правовые последствия. Указанное решение влечет возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

Система ограниченных во времени правил совместного поведения участников административных правоотношений, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа исполнительной власти (должностных лиц данного органа) выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения, связанного с реализацией возложенных на него административно-правовой функций, называется административной процедурой. Говоря иначе, под административной процедурой следует понимать систему формально определенных правил, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений административных органов по осуществлению возложенных на него административно-правовых функций.

Административной процедурой следует считать, например, нормативно установленный порядок осуществления сотрудниками органа внутренних дел ряда типизированных юридически значимых действий, направленных на принятие обоснованного и правомерного решения по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения, в частности:

- контроль за дорожным движением с использованием специальных технических средств, работающйх в автоматическом режиме;

- регулирование дорожного движения;

- остановка транспортного средства;

- остановка пешехода;

- составление постановления-квитанции о наложении административного штрафа;

- опрос лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего и свидетеля;

- составление протокола об административном правонарушении;

- вынесение постановления по делу об административном правонарушении;

- отстранение от управления транспортным средством;

- освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;

- направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

- изъятие водительского удостоверения;

- запрещение эксплуатации транспортного средства;

- задержание транспортного средства;

- осмотр транспортного средства и груза;

- досмотр транспортного средства;

- личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице;

- изъятие вещей и документов;

- арест вещей;

- доставление;

- административное задержание;

- вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении;

- вынесение определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

- выезд на место дорожно-транспортного происшествия;

- составление протокола осмотра места совершения административного правонарушения.

Формально определенные правила совместного поведения участников административных правоотношений, которые составляют содержание административной процедуры, называются административно-процессуальными нормами. Такие нормы признаются вторичными по отношению к материальным административно-правовым нормам, потому что рассматриваются как правила, которые регламентируют порядок разрешения различных категорий административных дел, возникающих по поводу применения материальных норм не только административного, но и других отраслей права (налогового, экологического и др.). Например, административно-процессуальными нормами являются ограниченные во времени правила совершения действий органа исполнительной власти по делу об административном правонарушении, которые закреплены в КоАП. Соответственно, административными процедурами являются, например: система административно-процессуальных норм КоАП, согласно которой лицо, совершившее административное правонарушение, доставляется в орган внутренних дел для составления протокола о таком правонарушении (процедура доставления); система административно-процессуальных норм КоАП, регламентирующая процедуру рассмотрения дела об административном правонарушении.

_______________________________

^[1] См.: Приказ МВД России от 02.03.2009 № 185 «Об утверждении Администра­тивного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорож­ного движения требований в области Обеспечения безопасности дорожного движения» // РГ. 2009. 7 июля.

Административно-правовые действия и решения органа исполнительной власти, совершаемые (принимаемые) ими в соответствии с административной процедурой (административно-процессуальными нормами), будет логичным считать административно-процессуальными действиями и решениями органа исполнительной власти.

Формально определенные временные рамки совершения административно-правовых действий (принятия административно-правовых решений) органов исполнительной власти по тому или иному административному делу можно назвать административно- процессуальными сроками.

Ряд (звено) взаимосвязанных административно-процессуальных действий и решений органа исполнительной власти (должностных лиц данного органа) логично назвать административно-правовой мерой (от слова «мероприятие»), принимаемой органом исполнительной власти.

Например, административно-правовой мерой, принимаемой органом исполнительной власти, следует считать ряд взаимосвязанных действий и решений регистратора прав на недвижимое имущество, осуществляемых в соответствии с административной процедурой по исполнению возложенной функции государственной регистрации. При таком подходе подобными мерами также являются: административное задержание, доставление, административное приостановление деятельности, назначение административного штрафа и др.

В ряде случаев административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной власти, взаимосвязаны в формально определенный замкнутый круг (цикл) через комплекс вопросов, которые орган исполнительной власти должен решить в несколько сменяющих друг друга этапов (стадий). В этом случае разрозненные административно-правовые меры, принимаемые органами исполнительной власти, объединяются в одну цикличную систему при помощи ряда таких типизированных административных процедур, как: возбуждение административного дела (исходная стадия); его рассмотрение (оценочная стадия); принятие решения по данному делу (центральная стадия); исполнение решения, принятого по административному делу (заключительная стадия). В результате административно-правовые меры образуют систематизированные административно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти. Ксистематизированным административно-процессуальным формам деятельности органов исполнительной власти следует отнести административное производство и административный процесс.

Под административным производством следует понимать комплекс взаимосвязанных в последовательно сменяющие друг друга стадии (этапы) административно-процессуальных действий и решений, совершаемых (принимаемых) органами исполнительной власти в соответствии с рядом административных процедур по отдельным категориям однородных административных дел.

Этапы или стадии административного производства можно подразделить на основные и дополнительные (факультативные). Основными являются: возбуждение административного дела, его рассмотрение, исполнение решения, принятого по делу. Факультативные: пересмотр решения, принятого по делу.

В настоящее время ученые выделяют самые разнообразные категории административных дел и соответствующие им административные производства (по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях; регистрационное, лицензионно-разрешительное, правопредоставительное, экзаменационно-конкурсное производства и др.).

Понятие административного процесса является комплексным, и поэтому его можно раскрыть при помощи ряда устойчивых положений, выработанных учеными-административистами.

Во-первых, административный процесс рассматривается как разновидность юридического процесса. С этой точки зрения административный процесс представляется в качестве нацеленной на достижение определенного юридического результата властной деятельности, регулируемой административно-процессуальными нормами. Административный процесс начинается, продолжается

и завершается по основаниям и в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами, в целях достижения юридического результата, модель которого закреплена в материальных административно-правовых нормах.

Во-вторых, административный процесс рассматривается в качестве правовой формы реализации исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности. С этой точки зрения административный процесс призван выполнять задачи исполнительной власти (государственного управления) и базируется на ее принципах. Единый перечень задач и принципов административного процесса в настоящее время не разработан, но в качестве бесспорных можно назвать принципы: законности, объективной истины, равенства сторон, гласности, самостоятельности в принятии решения, национального языка, ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение, сочетания интересов личности, общества и государства.

В-третьих, в качестве непременных субъектов административного процесса признаются органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, должностные лица, выполняющие функции государственного управления. В обобщенном виде указанные органы и лица справедливо называют административными органами.

В-четвертых, под административным процессом понимается деятельность, нацеленная на разрешение в особом процессуальном порядке определенной категории индивидуально-конкретных юридических дел, обоснованно называемых административными делами. При таком подходе под административным процессом, как правило, понимается сумма административных производств, выделяемых сопоставимо с характером административных дел. Соответственно, административный процесс и административное производство соотносятся как общее и особенное.

В-пятых, административный процесс представляется как властная деятельность, проходящая определенные последовательно сменяющие друг друга стадии или этапы, в пределах которых участники административного процесса обязаны или правомочны совершать предусмотренные законом действия. Единого понимания в определении стадии процесса пока не достигнуто, но, как правило, в качестве стадий административного процесса выделяют:

1) возбуждение производства по административному делу;

2) рассмотрение административного дела и

3) принятие решения по нему;

4) пересмотр решения по административному делу;

5) исполнение решения по административному делу.

Некоторые авторы называют большее количество стадий за

счет вычленения самостоятельных дополнительных стадий из указанных выше.

В-шестых, в структуре административного процесса в качестве составных частей выделяются отдельные виды административного процесса. Одни авторы, к примеру, отмечают

административно-нормотворческий,

административно-правоприменительный,

административно-юрисдикционный виды административного процесса.

Другие в качестве самостоятельных видов административного процесса выделяют административно-распорядительный, административно-охранительный (административно-принудительный и административно-защитный) процессы.

В-седьмых, исходя из того, что административный процесс состоит из множества административных производств, можно сделать вывод: административный процесс осуществляется в соответствии с многообразными административными процедурами.

Обобщая изложенные подходы к пониманию административной процедуры, административного производства и административного процесса, можно назвать ряд существенных отличий административно-процессуальных форм от иных административно-правовых форм деятельности органов исполнительной власти:

1. Административно-процессуальные форма представляет собой не отдельные, разрозненные административно-правовые действия, совершаемые органами исполнительной власти, а ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных административно-правовых действий данных органов и принимаемых административно-правовых решений.

2. В административно-процессуальных формах находят внешнее выражение административно-правовые функции органов исполнительной власти, реализуемые во взаимодействии с иными персонифицированными участниками административных правоотношений, в том числе с иными государственными органами, органами местного самоуправления, гражданами и организациями.

3. Административно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти имеют единую направленность. Данные формы деятельности нацелены на принятие решения органа ис-полнительной власти по административному делу — отдельному юридическому вопросу (совокупности вопросов), связанному с реа-лизацией возложенных на него административно-правовых функций.

4. Административно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти можно подразделить на три взаимосвязанных и сопоставимых между собой типизированных вида:

административно-правовые меры, применяемые органами исполнительной власти,

административное производство и

административный процесс.

Данные виды деятельности органов исполнительной власти можно сопоставить между собой как частное, целое и общее соответственно.

5. Каждая из типизированных административно-процессуальных форм представляет собой ряд административно-правовых действий и решений органов исполнительной власти, совершаемых (применяемых) в определенной последовательности в установленных временных пределах. Система нормативно зафиксированных правил, в соответствии с которыми административно-правовые действия и решения органов исполнительной власти последовательно выстраиваются в ограниченный во времени ряд, образуют административные процедуры. В соответствии с последними органы исполнительной власти принимают административно-правовые меры, осуществляют административные производства, реализуют административный процесс;

6. Нормативно зафиксированные правила, в соответствии с которыми осуществляются административно-процессуальные формы деятельности органов исполнительной власти, следует в обобщенном виде назвать административно-процессуальными нормами.