Российская Федерация как заемщик

Государство выступает в качестве заемщика: для покрытия бюд­жетного дефицита; рефинансирования ранее сделанных долговых обязательств; для обеспечения инструментов регулирования ликвид­ности кредитных институтов.

178___________ II. Централизованные государственные и территориальные финансы

В ст. 89 Бюджетного кодекса государственные заимствования РФ определяются как займы и кредиты, привлекаемые от физичес­ких и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (креди­тов) другими заемщиками.

В результате заемной деятельности образуется государственный долг. Под ним понимаются долговые обязательства Правительства РФ пе­ред физическими и юридическими лицами, иностранными государ­ствами, международными организациями и иными субъектами меж­дународного права, включая обязательства по государственным га­рантиям, предоставленным РФ (ст. 97 БК).

Общегосударственный долг включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства.

Обеспечением государственного долга России служат все иму­щество, составляющее государственную казну. Долговые обязатель­ства Российской Федерации могут существовать в форме (ст. 98 БК):

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ как заемщика с кредитными организациями, иностранными го­сударствами и международными финансовыми организациями;

• государственных займов, осуществляемых путем выпуска цен­ных бумаг от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджет­ ных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий РФ;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заклю­ченных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Заемные средства РФ мобилизует в основном двумя путями: размещением долговых ценных бумаг и получением кредитов у спе­циализированных финансово-кредитных институтов. Порядок вы­пуска и размещения долговых ценных бумаг регулируется Феде­ральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения госу­дарственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ. В соответствии с этим законом федеральными государ­ственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпу­щенные от имени РФ.

Государственный долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникшей задолженности. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам национально-террито­риальных образований РФ, если они не были гарантированы Прави-

7, Государственный и муниципальный кредит____________________________ 179

тельством РФ. Форма долговых обязательств национально-государ­ственных и административно-территориальных образований РФ и условия их выпуска определяются самостоятельно на местах.

В зависимости от места размещения займы делятся на две груп­пы: внутренние и внешние. Группы отличаются друг от друга по видам заемных инструментов, условиям размещения, по составу кре­диторов, по валюте займа.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступа­ют физические и юридические лица, являющиеся резидентами дан­ного государства, хотя определенная их часть может приобретаться и иностранными инвесторами. Внутренние займы выпускаются в на­циональной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различ­ные налоговые льготы.

Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внутрен­ние заимствования как «займы и кредиты, привлекаемые от физи­ческих и юридических лиц, иностранных государств, международ­ных финансовых организаций, по которым возникают долговые обя­зательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (креди­тов) другими заемщиками, выраженные в валюте РФ».

Внешние займы и кредиты мобилизуют средства иностранных фи­нансовых рынков в валюте других государств. При их размещении учи­тываются специфические интересы инвесторов страны-размещения.

Бюджетный кодекс в ст. 89 определяет государственные внешние заимствования РФ как «займы и кредиты, привлекаемые от физи­ческих и юридических лиц, иностранных государств, международ­ных финансовых организаций, по которым возникают долговые обя­зательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (креди­тов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте».

Активность государства в качестве заемщика служит индикато­ром состояния его финансов. Чем больше объем заимствований, тем хуже обстоит дело с государственным бюджетом. Чем выше доля го­сударственного долга в валовом внутреннем продукте, тем глубже кри­зис финансов государства. Снижение доли государственного долга РФ в валовом внутреннем продукте за последние годы говорит об улуч­шении финансового состояния России (табл. 7.1).

Согласно ст. 106 БК предельные объемы государственного внут­реннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о фе­деральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга то формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга РФ.

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствова­ния в объеме свыше установленного законом о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год, если при этом оно осуществляет реструктуризацию государственного внешнего долга, приводящую к снижению расходов на его обслуживание.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (вне­шние) заимствования с превышением установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внеш­них заимствований, если это снижает расходы на обслуживание го­сударственного долга в рамках установленного федеральным зако­ном о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Внутренние займы Федерации. В Законе о федеральном бюджете на 2003 г. (ст. 106) верхний предел государственного внутреннего дол­га РФ на 1 января 2004 г. установлен по долговым обязательствам РФ в размере 842, 1 млрд руб.

Согласно Бюджетному кодексу (ст. 98) в объем государственного внутреннего долга включаются:

• основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам;

• объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

• объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

7. Государственный и муниципальный кредит_______________________________ 181

• объем обязательств по государственным гарантиям, предостав­ленным РФ.

Для финансирования дефицита федерального бюджета до сере­дины 90-х годов использовались преимущественно кредиты ЦБ РФ, что приводило к высоким темпам обесценения национальной валю­ты. В 1995 г. было принято решение о прекращении практики кре­дитования Центральным банком Правительства и вся тяжесть по­крытия бюджетного дефицита была перенесена на финансовый ры­нок. Однако уже в 1998 г. законодательные органы были вынуждены принять решение о предоставлении кредитов ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита. В Законах о федеральном бюджете на 1999 и на 2000 гг. принимались аналогичные решения. В частности, Законом о федеральном бюджете на 2000 г. предусмотрено в целях покрытия внутригодовых разрывов между текущими доходами и расходами фе­дерального бюджета разрешить ЦБ РФ приобрести государственные ценные бумаги при их первичном размещении на сумму 30 млрд руб.

В 2001—2002 гг. федеральный бюджет РФ сводится с профици­том, поэтому заемные средства привлекаются для рефинансирова­ния ранее сделанной задолженности. Основной упор в заемной дея­тельности Федерации на внутреннем рынке делается на выпуск дол­говых ценных бумаг.

Внутренние займы субъектов РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 90), государственные заимствования субъектов РФ — займы и креди­ты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым воз­никают долговые обязательства субъекта РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в ва­люте обязательств. Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Формы долговых обяза­тельств субъекта РФ соответствуют формам долговых обязательств РФ.

В соответствии с Законом 1993 г. № 4807-1 субъекты РФ получи­ли право заимствовать средства из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать ценные бумаги. Этот же закон предусматри­вал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такая мера вполне оправданна, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако долгое вре­мя заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Первые ограничения заемной деятельности субъектов Федера­ции были установлены указами Президента. Однако они касались

282 II. Централизованные государственные и территориальные финансы

только тех субъектов, которые размещали свои заимствования на внешних рынках.

Бюджетный кодекс ввел следующие ограничения:

1) предельный объем государственного долга субъекта РФ (точно так же, как и муниципального долга) не должен превышать объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы (ст. 107);

2) предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета (аналогич­ные ограничения установлены и для муниципалитетов) (ст. 111).

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требо­вания, регулирующие предельные объемы расходов на обслужива­ние и погашение государственного долга (БК, ст. 111), и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долго­вых обязательств, Бюджетный кодекс (ст. 112) допускает применение следующих мер: назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ; передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Ми­нистерства финансов РФ; принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством.

В середине 90-х годов объемы заимствований территорий быстро увеличивались. Среди регионов, выпустивших и успешно размес­тивших займы, были не только такие экономически развитые регио­ны, как Татарстан, Московская область, Санкт-Петербург, Москва, но и экономически слабые регионы. Средства, привлекаемые путем выпуска ценных бумаг стали важным источником финансирования расходов бюджета для ряда территорий, например для Санкт-Петер­бурга, Ленинградской области, Астраханской области.

Однако под влиянием кризиса 1998 г. многие субъекты РФ были вынуждены провести реструктуризацию своего долга. Возникшие при погашении проблемы вынудили заемщиков больше внимания уде­лять управлению своей задолженностью. Например вопросами заем­ной деятельности в Москве занимается Комитет муниципальных зай­мов и развития фондового рынка, который является единым заемщи­ком в условиях казначейского исполнения бюджета Москвы. В со­ответствии с распоряжением мэра Москвы от 20.01.00 № 42-РМ «О некоторых вопросах функционирования городской заемно-инве-стиционной системы» приоритетными задачами городской заемно-инвестиционной системы являются:

• обеспечение своевременного и полного обслуживания долго­вых обязательств;

• ритмичное финансирование городской инвестиционной про­граммы за счет заемных средств;

7. Государственный и муниципальный кредит 183

• осуществление эффективного управления городским долгом в целях сокращения расходов на его обслуживание.

Комитету разрешено открывать ссудные счета при привлечении кредитов, счета для обеспечения размещения облигационных зай­мов, валютные счета, специальный транзитный счет для проведения операций по рефинансированию долга Москвы.