Розділ 6. Функції дипломатичних представництв і засоби їх здійснення

Формування загальноприйнятих правових та протокольних засад різнопланових аспектів дипломатичної практики було започатковане ще Віденським конгресом 1815 р. та Аахенським міжнародним протоколом 1818 р. Поступово склалися три стійкі напрями діяльності дипломатичних представництв (в науковій літературі їх прийнято називати функціями), котрі нині набули класичного, канонічного характеру: ведення переговорів, дипломатичний захист та інформаційна діяльність. На думку провідного українського фахівця в галузі дипломатичного та консульського права, професора Київського університету К. Сандровського, до цих трьох функцій необхідно додати ще одну — представництво. Загалом Віденська конвенція 1961 р. про дипломатичні зносини у ст. З чітко регламентує функції дипломатичного представництва. У розділі про структуру та персонал дипломатичного представництва ми вже докладно розглянули це питання. Звичайно, кожна держава дане положення Конвенції доповнює власним тлумаченням з огляду на традиції та специфічні властивості національної дипломатичної служби.

Так, 22 жовтня 1992 р. розпорядженням Президента України було затверджене «Положення про дипломатичне представництво України за кордоном». У ньому, зокрема, наголошується: «Функції дипломатичного представництва України включають:

1) представництво України в державі перебування та підтримання з цією державою офіційних відносин;

2) захист інтересів України, прав та інтересів її громадян та юридичних осіб у державі перебування;

3) ведення переговорів з урядом держави перебування;

4) з ’ясування всіма законними засобами становища і подій у державі перебування та інформування про них відповідних органів України;

5) поширення в державі перебування інформації про становище в Україні і події міжнародного життя;

6) заохочення дружніх відносин між Україною і державою перебування та розвиток їхнього співробітництва в галузі економіки, культури і науки».

Функцію представництва, очевидно, можна вважати основною для кожного посольства чи місії; саме в ній зосереджується все те, заради чого вони створюються за кордоном. Посольства чи місії саме і здійснюють діяльність дипломатичного представництва за дорученням своєї держави та від її імені з усіх питань офіційних відносин з країною перебування.

Далі, в порядку переліку функцій дипломатичних представництв, як у Віденській конвенції, так і в національному законодавстві, йде функція дипломатичного захисту. Вона передбачає захист прав і законних інтересів акредитуючої держави, її громадян та юридичних осіб, що перебувають на території країни акредитації посольства. Дипломатичний захист здійснюється, насамперед, у тому, що посольство надає консультації своїм громадянам з усіх питань, що стосуються їхнього перебування в даній країні, робить різноманітні запити з приводу захисту інтересів своєї держави та її громадян, а в необхідних випадках — протести та подання органам влади країни перебування.

З міжнародно-правової точки зору функція дипломатичного захисту може здійснюватись за дотримання певних умов. У тексті Віденської конвенції посилання на це дається лише в загальній формі. Так, у п. 1 «Ь» ст. З говориться, що такий захист має здійснюватися «...в межах, що допускаються міжнародним правом». Проте існуюча практика щодо здійснення дипломатичного захисту дає змогу уточнити цей напрям роботи представництва і сформулювати чотири головних умови, що роблять дану функцію правомірною.

По-перше, при здійсненні функцій дипломатичного захисту неприпустимо вдаватися до будь-яких кроків, які можна було б розцінювати як спробу втручання у внутрішні справи країни перебування. По-друге, перш ніж застосовувати всі передбачені засоби дипломатичного захисту, посольство має переконатися в тому, що громадянам чи юридичним особам його держави відмовлено в судовій чи іншій формі захисту згідно з чинним законодавством країни перебування, або всі засоби, передбачені цим законодавством для відновлення порушених прав, уже вичерпано, і це не дало бажаних результатів. По-третє, дипломатичний захист може надаватись посольством тільки фізичним та юридичним особам акредитуючої держави. Апатриди та біпатриди (тобто особи без громадянства взагалі, або особи, які є громадянами двох і більше країн одночасно), а також громадяни і установи іноземної держави, як правило, не можуть розраховувати на заступництво чи сприяння їхнього посольства, якщо це не викликано крайньою необхідністю і не є предметом спеціальної домовленості, як це передбачено ст. 45 та 46 Віденської конвенції про дипломатичні зносини. Так, зокрема, у ст. 46 зазначається: «Акредитуюча держава може, за попередньою згодою держави перебування і на прохання третьої держави, не представленої в державі перебування, взяти на себе тимчасовий захист інтересів цієї третьої держави та її громадян». Й, нарешті, право на дипломатичний захист є винятковим правом держави. Тобто тільки акредитуюча держава приймає рішення (на рівні посольства, місії або консульства): вживати їй певних заходів щодо органів влади країни перебування і, якщо «так», то в якому обсязі і в якій формі.

Наступною функцією посольств та місій, яка, безперечно, найтісніше пов’язана з ідеєю дипломатії, є функція ведення переговорів з урядом країни перебування. При цьому під веденням переговорів слід розуміти як звичайні робочі контакти посольства з міністерством закордонних справ країни перебування, під час яких обговорюються ті чи інші поточні питання взаємостосунків між двома країнами, так і власне переговори, метою яких є підписання відповідного двостороннього міжнародного договору.

Особливого значення в наш час набув такий вид дипломатії, як переговори на найвищому рівні (summit). У доктрині міжнародного права та сучасній дипломатичній практиці вже давно є визнаним той факт, що саме ці переговори можуть бути найбільш ефективним засобом для вирішення найскладніших питань міжнародного життя. Проте, це зовсім не означає, що традиційні методи дипломатії втрачають своє значення. В дійсності дипломатичні представництва залишаються і в наш час головними, постійно діючими каналами зв’язку між державами — контрагентами. До того ж, крім звичайних, уже цитованих із ст. З Віденської конвенції функцій, дипломатичні представництва, як і інші ланки дипломатичної служби відповідних держав, проводять велику роботу з підготовки самих зустрічей та переговорів на найвищому рівні, а також щодо міжнародно-правового оформлення рішень, що на них приймаються.

І, нарешті, надзвичайно зросла за останні десятиріччя роль інформаційної функції дипломатичних представництв.

Посольства та місії завжди були важливими та надійними джерелами інформації про найрізноманітніші аспекти життя країни перебування. Необхідно підкреслити, що добування такої інформації має здійснюватись лише законними засобами відповідно до норм міжнародного права, зокрема п. 1 «сі» ст. З Віденської конвенції 1961 р. Звичайно, без сприяння з боку країни перебування дипломатичним представництвам здійснювати цю функцію було б неможливо.

Проте, крім міжнародно-правової бази, для успішної Роботи посольств та місій необхідна й відповідна матеріально-технічна база, тобто ті конкретні засоби та можливості, за Допомогою яких дипломатичне представництво могло б ефективно здійснювати свої функції.

27 лютого 1995 р. Кабінетом Міністрів України було затверджене «Положення про порядок розміщення дипломатичних представництв, консульські«установ іноземних держав, представництв міжнародних та іноземних організацій р Україні». В ньому, зокрема, зазначається:

«4. Питання про розміщення дипломатичного представництва, консульської установи та представництва міжнародної міжурядової організації розглядається за їх письмовим зверненням або уряду акредитуючої держави чи відповідного органу міжнародної організації до МЗС, яке надсилає пропозиції до Уряду Автономної Республіки Крим чи відповідного обл(міськ)виконкому...

Розміщення представництв і установ здійснюється за погодженням у м. Києві — з МЗС, Головним управлінням Командуючого Національною гвардією, Управлінням державної охорони та Головним управлінням МВС у м. Києві.

10. Питання, пов’язані з наданням дипломатичним представництвам, консульським установам та представництвам міжнародних організацій споруд (приміщень) і земельних Ділянок за міжнародними договорами на взаємній основі, вирішує Кабінет Міністрів України за поданням МЗС з Дотриманням вимог, зазначених у п. 5 цього Положення».

У ст. 25 Віденської конвенції сформульовано в загальній формі зобов’язання приймаючої країни «...надавати всі можливості для виконання функцій представництва». Конкретним аспектом цього зобов’язання є забезпечення права співробітників іноземних дипломатичних представництв на безперешкодне пересування територією країни перебування.

Постановляю:

Одним із засобів забезпечення нормальної діяльності посольств та місій є також свобода зносин дипломатичних представництв з акредитуючою державою, її органами як у Центрі, так і за кордоном. Це право передбачене п. 1 ст. 27 Віденської конвенції: «...При зносинах з урядом та іншими представництвами і консульствами акредитуючої держави, де б вони не перебували, представництво може користуватися всіма прийнятними засобами, включаючи дипломатичних кур’єрів і закодовані або шифровані депеші. Проте представництво може встановлювати і експлуатувати радіопередавач лише за згодою держави перебування». В Україні всі ці питання регламентуються указом Президента України «Про Положення про дипломатичні представництва та консульські Установи іноземних держав в Україні» від 10 червня 1993 р. В силу норм та традицій міжнародного права, що склалися, Дипломатичні представництва при використанні засобів поштово-телеграфного, телексного та інших видів сучасного зв’язку мають в країні перебування певні пільги — право безперешкодного та позачергового прийому та передання повідомлень тощо.

За всіх переваг найсучасніших видів та систем зв’язку важливим засобом спілкування між дипломатичним представництвом та Центром залишається відправлення та отримання документів дипломатичною поштою.

У сучасному міжнародному праві та повсякденній дипломатичній практиці утвердився інститут абсолютної недоторканності дипломатичної пошти. Вона, згідно з п. З ст. 27 Віденської конвенції, «не підлягає ні розпечатуванню, ні затриманню».