Встановлення дипломатичних відносин. Призначення і відкликання глави та членів диппредставництва

Дипломатичні відносини — це офіційні відносини, які добровільно встановлюються двома державами шляхом дружніх контактів будь-якого характеру між їхніми урядами у політичній, економічній, культурній та інших сферах діяльності й дають право обміну дипломатичними представниками. Першим кроком на шляху встановлення дипломатичних відносин є визнання тієї чи іншої держави та її уряду з боку іншої держави. Відповідно до міжнародного права, існує дві форми визнання держав: де-факто і де-юре.

Визнання де-факто має неповний характер, тобто, не маючи змоги заперечити факт існування держави, уряд іншої держави не встановлює з нею дипломатичні відносини, але, незважаючи на це, вступає з нею у ділові контакти, як правило, торговельно-економічні. Інколи така форма відносин може використовуватися впродовж тривалого часу, але зазвичай вона має короткотерміновий характер, іменується " ad hoc", у буквальному розумінні — " для цього", " для даного випадку". У сучасній міжнародній практиці така форма відносин застосовується порівняно рідко.

Найбільш поширеною формою визнання є визнання де- юре, або повне дипломатичне визнання. Воно передбачає встановлення документального оформлення офіційних дипломатичних відносин, заснування дипломатичних представництв на відповідному рівні, розвиток взаємовигідних торговельно-економічних, гуманітарних та інших зв’язків.

У міжнародній практиці не існує якогось спеціального єдиного порядку встановлення дипломатичних відносин, але країни оформляють ці домовленості письмово:

— шляхом обміну особистими нотами;

— підготовкою спеціальної угоди;

— публікацією обома сторонами відповідного узгодженого комюніке;

— шляхом обміну листами чи телеграмами з цього приводу на високому рівні.

Конкретні переговори щодо встановлення дипломатичних відносин можуть бути доручені, скажімо, урядовій делегації, яка прибуває в країну з нагоди святкування проголошення незалежності, або, частіше, одному із своїх дипломатичних представництв за кордоном (конкретно стосовно України велика робота була виконана Постійним Представництвом України в ООН). Під час таких переговорів досягають домовленості про сам факт встановлення дипломатичних відносин, рівень дипломатичних представництв, про термін вступу в дію досягнутої угоди, форму документа, який зафіксує цю угоду, та порядок і термін публікації цього документа чи тільки повідомлення (комюніке) з погодженням тексту.

Цікавою у цьому сенсі є постанова Президії Верховної Ради України " Про встановлення дипломатичних відносин з державами-суб’єктами колишнього СРСР" від 11 грудня 1991 року, в якій висловлювалася " готовність України встановити з іншими державами дипломатичні відносини і будувати двосторонні відносини з ними на засадах рівноправності, суверенної рівності, невтручання у внутрішні справи одна одної, територіальної цілісності та непорушенні існуючих між державами кордонів", а також доручалося МЗС України " звернутися до всіх держав-суб’єктів колишнього СРСР з пропозицією про встановлення з ними дипломатичних відносин у повному обсязі, провести з ними переговори та укласти відповідні угоди" [16, с. 32; 20, с. 231—233; 21].

Упродовж перших місяців незалежності йшов активний процес визнання України (першими визнали Україну Канада і Польща — 2, Угорщина — 3, Латвія і Литва — 4, Аргентина, Болгарія, Болівія, Росія, Хорватія — 5 грудня. Загалом упродовж грудня 1991 року Україну визнали 66 держав світу). 23 січня 1992 року у Києві був підписаний протокол про встановлення дипломатичних відносин з Францією, 27 — з Португалією, 29 — з Італією, 26 — спільне комюніке з АРЄ, 26 лютого — обмін листами між міністрами закордонних справ України та Фінляндії [10, с. 124—137; 15, с. 124; 16, с. 29].

— розташування своїх дипломатичних представництв у столицях держав й іноземних представництв у Києві. Оптимісти в Україні плекали надії на те, що Росія, якій перейшла багатомільярдна (в доларах) закордонна власність колишнього Союзу, згідно з домовленістю на найвищому рівні, поділиться з новими державами, в тому числі й з Україною, частиною закордонної власності для розташування їхніх закордонних представництв. Це було неважко зробити, бо в деяких столицях ця власність складалася з десятків різних приміщень, як офісних, так і житлових. Незважаючи на багаторічні пустопорожні переговори, наші так звані брати і стратегічні партнери жодного квадратного сантиметра цієї спільної власності Україні, як і жодній з пострадянських держав (за винятком хіба що Білорусі), так і не передали і не передадуть, бо вони її вже давно розпродали різним комерційним структурам, а то й просто довели до руїни. Щоправда, у деяких столицях, наприклад, у Варшаві, вдалося просто нахабно, напівлегальним способом не отримати, а відібрати приміщення у " братів", але воно не оформлене жодним правовим актом. У деяких країнах з чітким юридичним регулюванням ми нібито опираємося переоформленню власності Союзу на власність Росії, але це практично нічого не дає.

У деяких країнах, наприклад, Канаді та СІЛА, з розташуванням українських представництв нам допомогла українська діаспора, з деякими країнами (Китай, Узбекистан, Туркменистан) обмінялися приміщеннями на засадах взаємності, але абсолютну більшість (понад 40 приміщень) було куплено або збудовано за гроші України.

Важко було і з розташуванням іноземних представництв у Києві, який довгий час перебував на становищі провінції Московської імперії і навіть уві сні не міг уявити, що йому доведеться розташовувати десятки іноземних посольств та консульств, представництв міжнародних організацій. Але й з цією проблемою ми поволі даємо собі раду, може, й не так, як би хотілося, але на більш-менш гідному рівні. ФРН, наприклад, збудувала своє приміщення під посольство, на такому шляху перебувають й інші держави. У вересні 1994 року Указом Президента України була затверджена " Програма розташування дипломатичних представництв, консульських установ іноземних держав і представництв міжнародних організацій в Україні", реалізація якої за допомогою Київської міськдержадміністрації через Генеральну дирекцію з обслуговування іноземних представництв (ГДІП) зробила за роки незалежності, здавалось би, нездійсненне.

На 2005 рік за кордоном діяло 118 посольств, представництв при міжнародних організаціях і Генеральних консульств України, а в Києві — 93 дипломатичних представництва іноземних держав та міжнародних організацій.

Треба також враховувати те, що в практиці міжнародних відносин бувають випадки, коли дипломатичні відносини зупиняються або й розриваються. Дипломатичні відносини розриваються, наприклад, унаслідок війни, збройної агресії проти суверенної держави, військового перевороту (заколоту) або коли один із партнерів змінює свій державний статус (входить у склад іншої держави або федерації). Розрив дипломатичних відносин супроводжується повним припиненням контактів між державами, відкликанням дипломатичних представників та закриттям дипломатичних представництв. Глава представництва відбуває з держави без жодних проводів; з протокольною службою МЗС вирішуються лише технічні питання ліквідації дипломатичного представництва та організації від’їзду персоналу. Глава дипломатичного представництва припиняє свої функції і в таких випадках: якщо він звільняється зі своєї посади й отримує інше призначення; якщо уряд країни перебування вважає його " персоною нон грата", у випадку смерті.

Отже, дипломатичну діяльність за межами країни здійснюють закордонні державні органи зовнішніх відносин, які поділяються на дві категорії: постійні і тимчасові.

Постійні органи — посольства і місії, представництва при міжнародних організаціях — це особливого роду державні установи, які ведуть повсякденну дипломатичну діяльність за кордоном, представляючи і захищаючи там інтереси своєї держави, її громадян та юридичних осіб.

За Віденською конвенцією 1961 року, функції дипломатичного представництва полягають, зокрема, у:

а) представництві акредитуючої держави в державі перебування;

б) захисті в державі перебування інтересів акредитуючої держави та її громадян у межах, що допускаються міжнародним правом;

в) веденні переговорів з урядом держави перебування;

г) з’ясуванні всіма законними засобами умов і подій у державі перебування та повідомленні про них уряду акредитуючої держави;

ґ) заохоченні дружніх відносин між акредитуючою державою і державою перебування та в розвиткові їхніх взаємовідносин у галузі економіки, культури і науки" [10; 15; 16].

Практика дипломатичних відносин виробила певний порядок призначення глав дипломатичних представництв, який був, знову ж таки, закріплений Віденською конвенцією (ст. 4): " Акредитуюча держава повинна переконатися в тому, що держава перебування дала агреман на ту особу, яку вона пропонує акредитувати як главу представництва в цій державі". Отже, перед призначенням глави представництва акредитуюча сторона подає запит агреману на кандидатуру, яку мають намір призначити на цю посаду.

Процедура призначення глави диппредставництва складається з таких етапів:

1.Підбір кандидатури посла або посланника.

2. Запит агреману.

3. Видання внутрішнього правового акта (указу Президента, постанови Парламенту) про призначення.

4. Одночасне (в обох столицях) офіційне повідомлення уЗМІ про призначення, яке відбулося.

5.Видача вірчих грамот і від’їзд до країни перебування.

6. Попереднє вручення копій вірчих грамот міністрові закордонних справ.

7. Офіційна церемонія вручення вірчих грамот главі держави перебування.

8. Направлення особистих нот главам диппредставництв, акредитованих у країні перебування, про вручення вірчих грамот.

Якщо дипломатичні відносини встановлюються вперше, що характерно для новопосталих держав, то до приїзду посла в країну, де він повинен бути акредитований, посилається група (в умовах України це 2, максимум 3 особи) дипломатичних і адміністративно-технічних працівників з метою підготовки до заснування посольства. Дипломат привозить з собою листа міністра закордонних справ своєї країни на ім’я міністра країни перебування, в якому просить прийняти вказаного дипломата тимчасовим повіреним у справах, бо до приїзду посла він виконуватиме обов’язки глави дип- представництва.

У ході підготовки до відкриття посольства тимчасовий повірений, вручивши цей лист МЗС, знайомиться з документами та протокольними особливостями щодо відкриття посольства, отримує в МЗС необхідні консультації.

Циркулярною нотою тимчасовий повірений повідомляє МЗС і дипломатичні представництва, акредитовані в країні перебування, про офіційне відкриття посольства, його адресу, відповідні протокольні заходи (підняття державного прапора над приміщенням, прийом з цієї нагоди).

Агреман означає згоду уряду країни перебування на призначення конкретної особи главою диппредставництва (посла, посланника чи повіреного у справах) акредитуючої сторони. Якщо йдеться про призначення посла, то запит на агреман на нього може бути поданий через дипломатичного представника акредитуючої країни в країні перебування. Цей представник відвідує МЗС (на рівні міністра, державного секретаря або його заступника) і в усній чи письмовій формі повідомляє про намір свого уряду призначити посла та передає довідку про особу, яка пропонується. У довідці, що готується на звичайному аркуші паперу (не на офіційному бланку), повідомляється прізвище, ім’я та по батькові, рік народження, освіта, службова діяльність, сімейний стан, знання іноземних мов. У деяких випадках агреман може запитуватися і шляхом надсилання міністерством (посольством) вербальної ноти.

Особливо важливо (і цього вимагає міжнародна практика), щоб факт запиту агреману зберігався у повній таємниці, тому що розголошення таких відомостей, особливо при відмові у наданні агреману, може призвести до негативних наслідків, зокрема, до ускладнення відносин між зацікавленими державами. Треба враховувати, що в нинішніх умовах ЗМІ дуже охочі до різноманітних сенсаційних повідомлень, а тому полюють за подібною інформацією і розповсюджують її навіть у вигляді чуток.

Згода сторони, яка приймає, означає, що кандидатура на посаду глави диппредставництва є особою бажаною, " персоною грата". Якщо ж з якихось причин вона не підходить, то вважається особою небажаною, " персоною нон грата".

На запит агреману не прийнято давати негативну відповідь у формі офіційного документа, бо вже сама затримка з відповіддю, яка, як правило, дається через 10—14 днів, або з урахуванням засад взаємності, тобто скільки часу розглядався агреман на їхнього посла, може розцінюватися як небажання приймати цю кандидатуру, і вона, зазвичай, знімається. Причини відмови жодна країна ніколи не пояснює.

Якщо акредитуюча сторона вважає кандидатуру достойною, а тому почувається ображеною негативною відповіддю, то може у порядку реторсії залишити посаду посла на довший час вакантною, а главу диппредставництва залишити на рівні тимчасового повіреного, що сприймається як погіршення рівня відносин між державами. Враховуючи цю ситуацію, приймаюча сторона, як правило, намагається не затримуватися з відповіддю. З іншого боку, акредитуюча сторона намагається запропонувати кандидатуру такого дипломата, яка б не викликала жодних сумнівів. Залежно від характеру двосторонніх відносин між державами чи від щирості особистих стосунків глав держав, кандидатура нового посла, особливо якщо йдеться про політичне призначення (наприклад, колишнього прем’єра РФ В. Черномирдіна, міністра закордонних справ чи іншого відомого політичного діяча), може погоджуватися ними навіть у телефонній розмові. Але це радше абсолютні винятки, ніж правило.